新華社武漢7月18日電：受強(qiáng)降雨影響，“長江2020年第2號洪水”于17日在長江上游形成，三峽水庫入庫流量快速上漲，18日8時達(dá)6.1萬立方米/秒。這是今年入汛以來抵達(dá)三峽的最大洪水。據(jù)中國三峽集團(tuán)三峽梯調(diào)中心初步預(yù)測，18日此輪洪水達(dá)到頂峰后將緩?fù)?，?1日左右三峽水庫可能迎來新一輪來水。

洪水是永存的自然現(xiàn)象，一邊是1998年洪水以來持續(xù)多年的治理投入，另一邊卻是年年必至的洪澇災(zāi)害。針對這其中存在的問題，三聯(lián)生活周刊采訪了國家減災(zāi)委專家委員會委員、中國水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所原所長程曉陶。

自上世紀(jì)80年代以來，程曉陶一直工作在防洪減災(zāi)一線，對相關(guān)問題有深入研究。在他看來，中小河流是我國目前洪澇災(zāi)害風(fēng)險相對較大的區(qū)域，而單純以“項目制”為主導(dǎo)、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃是其中最主要的問題。若想解決這些問題，不能有急功近利的思想，必須要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

2020年南方地區(qū)防洪形勢為何嚴(yán)峻？

三聯(lián)生活周刊：今年入汛以來，南方地區(qū)暴雨不斷。截至7月1日，中央氣象臺連發(fā)30天暴雨預(yù)警。從總體上分析，你認(rèn)為造成今年南方地區(qū)防洪形勢相對嚴(yán)峻的原因主要有哪些？

程曉陶：我認(rèn)為總體上有三方面的原因。

一是氣象預(yù)報信息不確定性大。從年初來說，氣象部門已經(jīng)有一個預(yù)測分析，即今年是強(qiáng)降雨偏多的年份，也不排除有發(fā)生流域性大洪水的可能。但是今年的一個特殊性是預(yù)報意見比較散亂，不像1998年那次大洪水各家意見非常一致。今年各個預(yù)報單位畫出來的圖都不一樣，按汛期降雨距平時偏多偏少給出的區(qū)域分布預(yù)測圖，紅藍(lán)分布大相徑庭。到底哪里雨大哪里雨小，哪個流域可能發(fā)大水，大家的意見不一致，這就給防汛準(zhǔn)備工作帶來了一定的困難。

第二個方面是疫情的影響。因為今年強(qiáng)降雨多，所以水利部從3月份開始就做了部署，要求各地做好超標(biāo)洪水的預(yù)案。對防汛工作來說，我們國家有大量水利工程設(shè)施需要維護(hù)，比如堤防、護(hù)岸、水壩等等，而維修主要就集中在汛期前的冬春季。可是因為疫情影響，今年冬修春修最有利的時間點正好在抗疫，所以今年的水利工程維護(hù)工作受到比較大的影響。

我舉個例子，我們每年為了督促防汛準(zhǔn)備工作都會組織汛前檢查，這類檢查應(yīng)該在三四月份就要完成。可是今年三四月份工作組根本就派不出去，派出去到下面就要隔離14天，出去了回來還要隔離14天，所以有些汛前準(zhǔn)備與督查的工作就難以完成。

第三個方面的原因就涉及體制改革了。2018年，我們國家成立了應(yīng)急管理部，原來屬于水利部的防汛抗旱應(yīng)急管理工作被劃到應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)。這個制度改革的方向肯定是對的，但是這套新的工作體系還處在磨合階段，在實踐中就出現(xiàn)了一些問題。

比如說，原來防汛抗洪搶險工作在水利部門的時候，它的協(xié)調(diào)管理是一體化的。汛情緊張時期每天會商協(xié)調(diào)，雨情、水情、工情、險情、災(zāi)情，相關(guān)部門一起交流，如何部署協(xié)調(diào)應(yīng)對，一個會就把這些都定下來了。但是現(xiàn)在這樣的會在許多地方就開不成了，因為其中的一些職能到了應(yīng)急管理部門，工作環(huán)節(jié)的銜接上就出現(xiàn)了一些問題。

再比如說防洪，我們國家1998年頒布實施了《防洪法》，但是《防洪法》里頭的規(guī)定基本都是按照防汛辦掛靠在水利部門的情況來制定的。現(xiàn)在防汛辦到了應(yīng)急管理部門，原來規(guī)定的那些職責(zé)、工作流程就都不一樣了，而新的法規(guī)還沒制定出來，所以就是管理體制改了，但實際操作中依法行政的這個“法”還是老的“法”。這些都是體制調(diào)整過程中還沒有完善的地方，都會給實際的防汛工作帶來挑戰(zhàn)。

今年入汛以來，我國南方多地飽受洪澇災(zāi)害所困。

三聯(lián)生活周刊：你剛才提到今年降雨情況的預(yù)報工作比較分散，造成這種現(xiàn)象的原因是什么？這種分散會給防汛工作帶來多大的影響？

程曉陶：其實目前氣象部門做中長期預(yù)報，實際上這個技術(shù)是不過關(guān)的，國際上到現(xiàn)在也沒突破這個難關(guān)，一般來講只有一兩天以內(nèi)的預(yù)報準(zhǔn)確度會高一些。所以中長期的預(yù)報只有參考價值，并不能明確告訴你哪個流域會發(fā)多大的洪水，必須做什么樣的防備。只不過如果他們能明確認(rèn)定今年黃河流域或者海河流域有強(qiáng)降雨風(fēng)險，那當(dāng)?shù)卣块T在防汛上的精力和注意力就會高一些，因為政府的精力和財政畢竟是有限的。再加上今年又要防疫，又要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，如果預(yù)報的時候沒有一個明確的指示，說強(qiáng)降雨就要落到這個地區(qū)，那當(dāng)?shù)乜隙〞迅嗑Ψ旁诮鉀Q復(fù)工復(fù)產(chǎn)等社會和經(jīng)濟(jì)問題上。

三聯(lián)生活周刊：從大的氣候變化來看，多項研究都表明，近些年強(qiáng)降水頻次在全球多個國家地區(qū)都呈增加的趨勢；在國內(nèi)一些城市的統(tǒng)計中，極端降水的次數(shù)也逐年上升。在你看來，這種宏觀氣候變化出現(xiàn)的原因是什么？這是否又給我們的治理工作增加了困難？

程曉陶：國際上確實已經(jīng)有一些相關(guān)資料，認(rèn)為存在這種降水變化的趨勢，而且與全球氣候變暖有關(guān)系。與“氣候變暖”對應(yīng)的并非一定是水災(zāi)多了或者旱災(zāi)多了，而是它是容易走極端。而且這種極端還不是明確地說這個地方變旱，那個地方變澇；而是一時偏多了，一時又偏少了，這里偏多了，那里偏少了，是水旱災(zāi)害頻發(fā)并重。

另外這種極端化的趨勢較多表現(xiàn)為局部地區(qū)干旱加重或者局部地區(qū)暴雨加重。要是真正講大旱和大澇，目前來看都還沒法跟歷史上相比。歷史上像崇禎年間出現(xiàn)過10年大旱，我們現(xiàn)在最多的時候像80年代河北大旱，那也就持續(xù)了5年。

這種局部的極端氣候變化的原因也普遍認(rèn)為與全球氣候變暖有關(guān)。因為水的大氣循環(huán)是有運動規(guī)律的，溫度上升，它的運動速度就加快了，就使局部氣候的不穩(wěn)定性加大了，也就給水利部門的預(yù)報和調(diào)度工作加大了難度。

三聯(lián)生活周刊：從實際降水的情況看，水利部水旱災(zāi)害防御司副司長王章立也提到今年降水的特點是強(qiáng)降水過多，局部降水強(qiáng)度特別大。那在你看來，今年我國的降水情況是否有特別異于往年之處？

程曉陶：我認(rèn)為今年的降水情況大體是正常的。到目前為止大江大河依然平穩(wěn)，比如長江近期的流量數(shù)據(jù)就還完全可控。（訪談日期為7月3日）當(dāng)然今年整體南方地區(qū)的降水偏多一些，可是你要是局部數(shù)據(jù)來比，比如拿6月份廣東的降雨量去和常年平均水平比，它還是偏少的。所以這也體現(xiàn)了我國降水的一個基本特點，就是降水年內(nèi)分布不均，年際間變化也很大，它不是一個均勻的現(xiàn)象。

從今年的情況來看，產(chǎn)生的風(fēng)險還是集中在一些局部的中小河流上，可是我國的中小河流有幾萬條，每年有幾百條發(fā)生災(zāi)害，那不是正?，F(xiàn)象嗎？

三聯(lián)生活周刊：但是對社會大眾來講，這種“正常現(xiàn)象”仍然會給我們帶來很大的沖擊。

程曉陶：這里面其實有一個大的背景，就是我們國家的地理氣候特征本來就是一個洪災(zāi)嚴(yán)重的國家。我可以跟你說幾個數(shù)字，中國上世紀(jì)50年代那十年，平均洪災(zāi)死亡人數(shù)超過8000，60年代到90年代這40年，平均年洪災(zāi)死亡人數(shù)在4000以上。

1998年大水以后，國家在防洪體系建設(shè)上成倍地加大了投入，而且是持續(xù)性的，也確實起到了作用，現(xiàn)在每年因洪災(zāi)導(dǎo)致的死亡人數(shù)已經(jīng)減到幾百人了。當(dāng)然，因為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失要比過去更大。比如1998年大水一年損失兩千五六百億元，現(xiàn)在每年損失三千五六百億元?？粗€多了1000億元出來，這是因為過去農(nóng)村被淹可能就是幾畝地的農(nóng)作物，現(xiàn)在被淹就是一片大棚和幾輛小汽車，這給人們帶來的損失和沖擊更大。你要從占比來看，洪澇災(zāi)害造成的相對損失已經(jīng)從上世紀(jì)90年代占GDP的2.3%降到了現(xiàn)在的0.4%左右。

中小河流風(fēng)險何解？

三聯(lián)生活周刊：你剛才也提到今年的防洪風(fēng)險更多還是集中在局部的一些中小河流上。是不是與大江大河相比，我國在中小河流上的問題相對更加嚴(yán)重？

程曉陶：這是肯定的，2004、2005年以后主要的傷亡就集中在中小河流與山區(qū)。在那之前，我們國家最關(guān)心的還是大江大河的洪水問題，因為過去的人員傷亡主要集中在大江大河的中下游平原地區(qū)。這是因為我們國家的七大江河總體是自西向東流，到東部平原后又是我們?nèi)丝谧蠲芗牡貐^(qū)，這些地區(qū)在汛期實際上是在江河洪水位以下，全部都要靠堤防保護(hù)，洪水一泛濫就不得了。而現(xiàn)在我們70%～90%因洪澇災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡都在中小河流上，都在山區(qū)，但是你去看這些地區(qū)總體的傷亡人數(shù)并沒有增大。所以實際上是分母減小了，就把中小河流的問題給凸顯出來了。

三聯(lián)生活周刊：所以，中小河流在治理上最主要的問題什么？

程曉陶：我認(rèn)為這里面最主要的問題是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。其實從2005年準(zhǔn)備了幾年以后，水利部等相關(guān)部門于2009年起，編制了《全國重點地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》，確定了2009～2015年重點治理中小河流2209條。但十幾年過去了，我們在中小河流的治理上還是只能做重點河段的防洪工程，還談不上統(tǒng)籌規(guī)劃，因為還沒建立起這套制度。

具體來說，我們在大江大河上有專門的流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理規(guī)劃，但是中小河流治理按分級管理的體制是地方政府的職責(zé)。但因為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，很多中西部地區(qū)沒錢治水，所以中央從2009年開始拿錢出來幫地方治水。啟動了中小河流重點河段防洪治理規(guī)劃，每個具體項目申請的資金不超過3000萬元，能覆蓋數(shù)公里至十幾公里的重點河段。我記得我們當(dāng)時到河南的一個市里調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)赜?8條中小河流，但當(dāng)年只申請到了3個項目，其他的河流要等下一批了。

然而治水是講究上下游統(tǒng)籌安排的，這種只修一段的項目希望起到保重點的作用，但會受到很多復(fù)雜的因素制約。我們在下面看到好多典型案例，比如一條河流防治的重點肯定是保城鎮(zhèn)，結(jié)果政府把靠近城鎮(zhèn)的上游和下游兩段修了，反而城鎮(zhèn)這一段沒修。我們?nèi)柈?dāng)?shù)卣?，工作人員說他們沒辦法，因為國家給的錢是有期限的，他們必須在這兩三年時間里把工程修完?？墒且蘅h城這一段就要拆遷，一拆遷時間就不夠，而且國家給的錢里還不包括拆遷費。所以這種“項目制”的模式在實踐中會面臨非常復(fù)雜的情況。

最后我們發(fā)現(xiàn)真正效果好的還是那些當(dāng)?shù)卣约壕陀杏媱澮卫磉@條河，已經(jīng)對此做了長期的規(guī)劃，那么國家的錢來了，就是幫助它加快實現(xiàn)規(guī)劃；而那種國家有了一個政策口子，就趕快去報一個項目，拿一筆錢去做一段的那種，效果基本上都難以保證。所以我們說，中小河流治理必須從“要我治”變?yōu)椤拔乙巍薄?/strong>

三聯(lián)生活周刊：不同地區(qū)中小河流的情況是不是也不一樣？我們近期的一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在山區(qū)的中小河流洪澇災(zāi)害造成的破壞和損失格外大？

程曉陶：的確是這樣，因為山區(qū)洪水的特點就是源短流急，暴漲暴落，它要比在平原地區(qū)造成的破壞大得多。

現(xiàn)在山洪這塊最大的問題是沒人去管理。2010年江西撫河唱凱堤決堤，我們?nèi)ソ魇±璐h調(diào)查，那邊就發(fā)生了嚴(yán)重的山洪事故。本來當(dāng)?shù)乩习傩昭刂胶闇闲蘖艘粭l路，又沿著山坡修了一排房子，可是這些年老百姓到南方打工掙了錢回來又要蓋房子，沒地方蓋，他們就在山洪溝的路邊上撐起一排架子，上面再搭上板子，板子上面再蓋房子，于是原來是一條路一排房子，現(xiàn)在就變成了兩排房子夾著一條路。結(jié)果一發(fā)洪水，新修的一排房子全部都沖走了，因為下面的柱子被沖垮了。

我當(dāng)時就問他們：“難道你們這邊以前沒發(fā)過洪水嗎？”他們說有，最后找到一塊石頭，擦了半天露出上面刻的字，是清朝某年某月發(fā)大水淹到哪里，都有記載。問題是這么多年都沒有發(fā)生過，幾代人都沒見過洪水，自然就放松了警惕。我們又問當(dāng)?shù)氐母刹?，為什么不管老百姓擠占山洪溝來修房子？地方干部說：“我憑什么管？我有什么依據(jù)不讓他們在那里修房子呢？”

受災(zāi)的彝族老人坐在家中，經(jīng)過幾天的晾曬，她的家具已經(jīng)恢復(fù)原狀，只是墻上被洪水沖刷的痕跡無法消除。

針對這種情況我們曾經(jīng)考察過國外，在奧地利見過一個模式。他們90年代那會兒也有不少有錢人跑到山里來建別墅，來了以后不懂山洪的厲害，一些新修的很漂亮的別墅一發(fā)洪水就被沖走了。政府就趕快做了一件事，對山區(qū)河流立了一個法，然后開始做風(fēng)險圖。他們針對山洪溝畫出兩種線，兩道紅線和兩道橙線，兩道紅線之間是絕對不許蓋房子的。紅線與橙線之間可以蓋房子，但是必須要采取自我保護(hù)的措施，比如防沖防淹的相關(guān)措施。最后把這個圖一公布，政府沒花多少錢就把這個事給管住了。

我們水利系統(tǒng)近年投了30多個億也做了一個風(fēng)險圖，但只能在內(nèi)部使用，因為我們沒有法律依據(jù)說你可以用這個東西去管別人。沒有法律說你可以拿著這個圖去限制老百姓蓋房子，也沒有制度說我們可以把這個圖交給住建部門和國土資源部門，作為他們城建規(guī)劃和道路規(guī)劃的依據(jù)。《防洪法》是1998年公布的，里面找不出“風(fēng)險”這兩個字。連《防洪法》里都沒有風(fēng)險管理的概念，做出來的風(fēng)險圖能發(fā)揮多大作用呢？

三聯(lián)生活周刊：所以我們在中小河流的治理上比較理想的狀態(tài)應(yīng)該是什么？是不是也應(yīng)該和大江大河的治理采用一種相似的思路？

程曉陶：我一直給大家推薦的是日本鶴見川的模式，它只有200多平方公里的流域面積，在中國也就剛剛滿足中小河流的標(biāo)準(zhǔn)，但它覆蓋了東京、神奈川和橫濱三大行政區(qū)，影響的人口非常多。在上世紀(jì)50年代，這片流域只有40萬人口，大部分區(qū)域還是自然山林，城鎮(zhèn)面積僅占10%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這片流域現(xiàn)在已經(jīng)有180萬人口，城鎮(zhèn)化面積也超過了80%。

然而鶴見川在只有40萬人口時還面臨很嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害風(fēng)險，那時來一場臺風(fēng)能淹掉6萬戶人家。于是他們在70年代開始做重點河段的治理，做完之后把受災(zāi)人口減少到了四五千戶。到了80年代，他們又開始從重點河段治理轉(zhuǎn)向流域治理。具體來說，就是盡管這段流域涉及3個行政區(qū)，但他們成立了一個流域治水委員會，3個行政區(qū)的治水部門都要參與到委員會中，由委員會來做統(tǒng)籌規(guī)劃，然后再一步一步實施。到現(xiàn)在，鶴見川人口增加了這么多，城市面積擴(kuò)大了這么多，但是基本已經(jīng)不受洪澇災(zāi)害影響了。

所以我們現(xiàn)在也呼吁，即使是中小河流也應(yīng)該做統(tǒng)籌治理。習(xí)主席也提出“山水林田湖草綜合治理”，而山水林田湖草的生命共同體特征也是以流域為單元來體現(xiàn)的，所以要往真正的高水平治理走，一定是以流域為單元的綜合治理。流域又涉及若干行政區(qū)怎么辦呢？鶴見川的經(jīng)驗就是成立一個松散的機(jī)構(gòu)，大家一起來討論這件事，避免上下游的計劃出現(xiàn)沖突。這也符合我們國家現(xiàn)在提出的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

做好持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備

三聯(lián)生活周刊：你自己也曾參與過多個具體流域的治理過程，在這些具體項目中，你自己感受到最主要的困難是什么？

程曉陶：我自己有一個明顯的感受，就是中國是一個發(fā)展不平衡的國家，不同的條件下，得用不同的辦法來滿足發(fā)展的需求，不能夠“一刀切”，也不能有急功近利的思想。

比如河道渠道化是前些年被廣為使用的治理辦法。一個地方發(fā)了山洪，地方政府立馬就把河道給修成平直的渠道，這樣不就能加大泄洪能力了嗎？可問題是你這一段泄洪能力加大后，下游也就跟著倒霉了，而這種現(xiàn)象在目前相當(dāng)有普遍性，因為每一個地方都只管自己那一部分，也只有這么多錢，他肯定愿意把自己那部分河道給順直了。

再比如一些城鎮(zhèn)區(qū)域，城市擴(kuò)張過程中出現(xiàn)了人與水爭地的情況，他們會沿著河把這段堤防給修起來，但是他的動力不是在于防洪，而是在把河灘地跟河道給分開，分開以后這片河灘就可以開發(fā)利用了?？墒呛樗┑倪^程本身就是一個洪峰坦化的過程，變成建設(shè)用地后發(fā)揮不了這個作用，河堤一旦潰決，反而客觀上使洪災(zāi)的破壞力加大了。

所以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何適應(yīng)洪水風(fēng)險，以及每個地方到底用什么具體辦法來治水，需要政府部門之間合作，進(jìn)一步建立完善的制度和法規(guī)，而且要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，不能想著用一個三年的規(guī)劃就要實現(xiàn)很高的目標(biāo)。

受災(zāi)最嚴(yán)重的四川彝海鎮(zhèn)曹古村，孩子們在被洪水沖塌的土房子間玩耍

三聯(lián)生活周刊：所以在未來的若干年，我們國家的很多地區(qū)仍然要做好與洪澇災(zāi)害相處的準(zhǔn)備？

程曉陶：對，而且這個狀況短期內(nèi)是不會改變的。因為你沒有能力去快速改變這個狀況，徹底進(jìn)行大規(guī)模工程修建你修不起，即使要修工程也是一個長期的事情，不可能有一個立竿見影的效果。你像日本這樣一個島國修這些山區(qū)防洪的設(shè)施也修了好幾十年。

但是你必須要去做，而且不僅是工程措施，還包括整個的法規(guī)體系、管理體制和運作機(jī)制，這些都要按照現(xiàn)代國家治理的標(biāo)準(zhǔn)來往那個方向去調(diào)整。

三聯(lián)生活周刊：你能不能舉個例子具體講講你所設(shè)想的“持久戰(zhàn)”應(yīng)該是什么樣的？

程曉陶：比如以“海綿城市”（這是通過改造傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)，解決城市內(nèi)澇問題的一種嘗試）的推廣為例。

政府之前做了一個規(guī)劃，到2020年要完成20%，2030年要做到80%。政府想象的模式是在各個城市每年擴(kuò)大一點面積，以高投入實現(xiàn)高指標(biāo)。住建系統(tǒng)里那些參與城市改造的公司就很高興，但這就變成只有少數(shù)人在參與了。大量財力都投在局部的試點區(qū)域，還有那么多的新建城區(qū)啥也沒做，不透水面積仍然在大量增加，到時候還要把做好的東西重新砸開，花雙倍的成本。而現(xiàn)在海綿城市建設(shè)從試點轉(zhuǎn)入推廣，地方政府要靠自身財政來投入，對這種高指標(biāo)的模式，普遍缺少積極性。

我們想象的模式是“人民戰(zhàn)爭”模式，就是把全社會都動員起來，每一個小區(qū)都要思考自己能做什么，做好了政府給你補(bǔ)助，這樣到2030年也能實現(xiàn)80%的目標(biāo)。比如地方政府可以出一個政策，所有的新小區(qū)或者要改造的老小區(qū)，建設(shè)之前都做一個關(guān)于地表徑流的評估，如果你的開發(fā)把徑流系數(shù)加大了，你用什么措施把它壓回來？這時候這個事就變成了開發(fā)商的責(zé)任，因為排水系統(tǒng)的改造是全體納稅人來負(fù)擔(dān)的，而開發(fā)商在賺了錢的同時也要承擔(dān)起自己的責(zé)任。由此一來，國家不用多出錢，只要一個政策就管住了。

總之，洪水是永存的自然現(xiàn)象，不可能被完全消除，人類要選擇與洪水共處之道。但是我們又完全可以采取適宜的發(fā)展模式與治理措施，來減輕洪水的危害性，降低洪水風(fēng)險，除害興利，化害為利，為人民提供更高水平的防洪安全保障。

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