新華社武漢7月18日電：受強(qiáng)降雨影響，“長(zhǎng)江2020年第2號(hào)洪水”于17日在長(zhǎng)江上游形成，三峽水庫(kù)入庫(kù)流量快速上漲，18日8時(shí)達(dá)6.1萬(wàn)立方米/秒。這是今年入汛以來(lái)抵達(dá)三峽的最大洪水。據(jù)中國(guó)三峽集團(tuán)三峽梯調(diào)中心初步預(yù)測(cè)，18日此輪洪水達(dá)到頂峰后將緩?fù)耍?1日左右三峽水庫(kù)可能迎來(lái)新一輪來(lái)水。

洪水是永存的自然現(xiàn)象，一邊是1998年洪水以來(lái)持續(xù)多年的治理投入，另一邊卻是年年必至的洪澇災(zāi)害。針對(duì)這其中存在的問(wèn)題，三聯(lián)生活周刊采訪了國(guó)家減災(zāi)委專(zhuān)家委員會(huì)委員、中國(guó)水利水電科學(xué)研究院防洪減災(zāi)研究所原所長(zhǎng)程曉陶。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，程曉陶一直工作在防洪減災(zāi)一線，對(duì)相關(guān)問(wèn)題有深入研究。在他看來(lái)，中小河流是我國(guó)目前洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的區(qū)域，而單純以“項(xiàng)目制”為主導(dǎo)、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃是其中最主要的問(wèn)題。若想解決這些問(wèn)題，不能有急功近利的思想，必須要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

2020年南方地區(qū)防洪形勢(shì)為何嚴(yán)峻？

三聯(lián)生活周刊：今年入汛以來(lái)，南方地區(qū)暴雨不斷。截至7月1日，中央氣象臺(tái)連發(fā)30天暴雨預(yù)警。從總體上分析，你認(rèn)為造成今年南方地區(qū)防洪形勢(shì)相對(duì)嚴(yán)峻的原因主要有哪些？

程曉陶：我認(rèn)為總體上有三方面的原因。

一是氣象預(yù)報(bào)信息不確定性大。從年初來(lái)說(shuō)，氣象部門(mén)已經(jīng)有一個(gè)預(yù)測(cè)分析，即今年是強(qiáng)降雨偏多的年份，也不排除有發(fā)生流域性大洪水的可能。但是今年的一個(gè)特殊性是預(yù)報(bào)意見(jiàn)比較散亂，不像1998年那次大洪水各家意見(jiàn)非常一致。今年各個(gè)預(yù)報(bào)單位畫(huà)出來(lái)的圖都不一樣，按汛期降雨距平時(shí)偏多偏少給出的區(qū)域分布預(yù)測(cè)圖，紅藍(lán)分布大相徑庭。到底哪里雨大哪里雨小，哪個(gè)流域可能發(fā)大水，大家的意見(jiàn)不一致，這就給防汛準(zhǔn)備工作帶來(lái)了一定的困難。

第二個(gè)方面是疫情的影響。因?yàn)榻衲陱?qiáng)降雨多，所以水利部從3月份開(kāi)始就做了部署，要求各地做好超標(biāo)洪水的預(yù)案。對(duì)防汛工作來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家有大量水利工程設(shè)施需要維護(hù)，比如堤防、護(hù)岸、水壩等等，而維修主要就集中在汛期前的冬春季?？墒且?yàn)橐咔橛绊懀衲甓薮盒拮钣欣臅r(shí)間點(diǎn)正好在抗疫，所以今年的水利工程維護(hù)工作受到比較大的影響。

我舉個(gè)例子，我們每年為了督促防汛準(zhǔn)備工作都會(huì)組織汛前檢查，這類(lèi)檢查應(yīng)該在三四月份就要完成。可是今年三四月份工作組根本就派不出去，派出去到下面就要隔離14天，出去了回來(lái)還要隔離14天，所以有些汛前準(zhǔn)備與督查的工作就難以完成。

第三個(gè)方面的原因就涉及體制改革了。2018年，我們國(guó)家成立了應(yīng)急管理部，原來(lái)屬于水利部的防汛抗旱應(yīng)急管理工作被劃到應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)。這個(gè)制度改革的方向肯定是對(duì)的，但是這套新的工作體系還處在磨合階段，在實(shí)踐中就出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

比如說(shuō)，原來(lái)防汛抗洪搶險(xiǎn)工作在水利部門(mén)的時(shí)候，它的協(xié)調(diào)管理是一體化的。汛情緊張時(shí)期每天會(huì)商協(xié)調(diào)，雨情、水情、工情、險(xiǎn)情、災(zāi)情，相關(guān)部門(mén)一起交流，如何部署協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)，一個(gè)會(huì)就把這些都定下來(lái)了。但是現(xiàn)在這樣的會(huì)在許多地方就開(kāi)不成了，因?yàn)槠渲械囊恍┞毮艿搅藨?yīng)急管理部門(mén)，工作環(huán)節(jié)的銜接上就出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

再比如說(shuō)防洪，我們國(guó)家1998年頒布實(shí)施了《防洪法》，但是《防洪法》里頭的規(guī)定基本都是按照防汛辦掛靠在水利部門(mén)的情況來(lái)制定的?，F(xiàn)在防汛辦到了應(yīng)急管理部門(mén)，原來(lái)規(guī)定的那些職責(zé)、工作流程就都不一樣了，而新的法規(guī)還沒(méi)制定出來(lái)，所以就是管理體制改了，但實(shí)際操作中依法行政的這個(gè)“法”還是老的“法”。這些都是體制調(diào)整過(guò)程中還沒(méi)有完善的地方，都會(huì)給實(shí)際的防汛工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

今年入汛以來(lái)，我國(guó)南方多地飽受洪澇災(zāi)害所困。

三聯(lián)生活周刊：你剛才提到今年降雨情況的預(yù)報(bào)工作比較分散，造成這種現(xiàn)象的原因是什么？這種分散會(huì)給防汛工作帶來(lái)多大的影響？

程曉陶：其實(shí)目前氣象部門(mén)做中長(zhǎng)期預(yù)報(bào)，實(shí)際上這個(gè)技術(shù)是不過(guò)關(guān)的，國(guó)際上到現(xiàn)在也沒(méi)突破這個(gè)難關(guān)，一般來(lái)講只有一兩天以?xún)?nèi)的預(yù)報(bào)準(zhǔn)確度會(huì)高一些。所以中長(zhǎng)期的預(yù)報(bào)只有參考價(jià)值，并不能明確告訴你哪個(gè)流域會(huì)發(fā)多大的洪水，必須做什么樣的防備。只不過(guò)如果他們能明確認(rèn)定今年黃河流域或者海河流域有強(qiáng)降雨風(fēng)險(xiǎn)，那當(dāng)?shù)卣块T(mén)在防汛上的精力和注意力就會(huì)高一些，因?yàn)檎木拓?cái)政畢竟是有限的。再加上今年又要防疫，又要恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，如果預(yù)報(bào)的時(shí)候沒(méi)有一個(gè)明確的指示，說(shuō)強(qiáng)降雨就要落到這個(gè)地區(qū)，那當(dāng)?shù)乜隙〞?huì)把更多精力放在解決復(fù)工復(fù)產(chǎn)等社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上。

三聯(lián)生活周刊：從大的氣候變化來(lái)看，多項(xiàng)研究都表明，近些年強(qiáng)降水頻次在全球多個(gè)國(guó)家地區(qū)都呈增加的趨勢(shì)；在國(guó)內(nèi)一些城市的統(tǒng)計(jì)中，極端降水的次數(shù)也逐年上升。在你看來(lái)，這種宏觀氣候變化出現(xiàn)的原因是什么？這是否又給我們的治理工作增加了困難？

程曉陶：國(guó)際上確實(shí)已經(jīng)有一些相關(guān)資料，認(rèn)為存在這種降水變化的趨勢(shì)，而且與全球氣候變暖有關(guān)系。與“氣候變暖”對(duì)應(yīng)的并非一定是水災(zāi)多了或者旱災(zāi)多了，而是它是容易走極端。而且這種極端還不是明確地說(shuō)這個(gè)地方變旱，那個(gè)地方變澇；而是一時(shí)偏多了，一時(shí)又偏少了，這里偏多了，那里偏少了，是水旱災(zāi)害頻發(fā)并重。

另外這種極端化的趨勢(shì)較多表現(xiàn)為局部地區(qū)干旱加重或者局部地區(qū)暴雨加重。要是真正講大旱和大澇，目前來(lái)看都還沒(méi)法跟歷史上相比。歷史上像崇禎年間出現(xiàn)過(guò)10年大旱，我們現(xiàn)在最多的時(shí)候像80年代河北大旱，那也就持續(xù)了5年。

這種局部的極端氣候變化的原因也普遍認(rèn)為與全球氣候變暖有關(guān)。因?yàn)樗拇髿庋h(huán)是有運(yùn)動(dòng)規(guī)律的，溫度上升，它的運(yùn)動(dòng)速度就加快了，就使局部氣候的不穩(wěn)定性加大了，也就給水利部門(mén)的預(yù)報(bào)和調(diào)度工作加大了難度。

三聯(lián)生活周刊：從實(shí)際降水的情況看，水利部水旱災(zāi)害防御司副司長(zhǎng)王章立也提到今年降水的特點(diǎn)是強(qiáng)降水過(guò)多，局部降水強(qiáng)度特別大。那在你看來(lái)，今年我國(guó)的降水情況是否有特別異于往年之處？

程曉陶：我認(rèn)為今年的降水情況大體是正常的。到目前為止大江大河依然平穩(wěn)，比如長(zhǎng)江近期的流量數(shù)據(jù)就還完全可控。（訪談日期為7月3日）當(dāng)然今年整體南方地區(qū)的降水偏多一些，可是你要是局部數(shù)據(jù)來(lái)比，比如拿6月份廣東的降雨量去和常年平均水平比，它還是偏少的。所以這也體現(xiàn)了我國(guó)降水的一個(gè)基本特點(diǎn)，就是降水年內(nèi)分布不均，年際間變化也很大，它不是一個(gè)均勻的現(xiàn)象。

從今年的情況來(lái)看，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)還是集中在一些局部的中小河流上，可是我國(guó)的中小河流有幾萬(wàn)條，每年有幾百條發(fā)生災(zāi)害，那不是正?，F(xiàn)象嗎？

三聯(lián)生活周刊：但是對(duì)社會(huì)大眾來(lái)講，這種“正?，F(xiàn)象”仍然會(huì)給我們帶來(lái)很大的沖擊。

程曉陶：這里面其實(shí)有一個(gè)大的背景，就是我們國(guó)家的地理氣候特征本來(lái)就是一個(gè)洪災(zāi)嚴(yán)重的國(guó)家。我可以跟你說(shuō)幾個(gè)數(shù)字，中國(guó)上世紀(jì)50年代那十年，平均洪災(zāi)死亡人數(shù)超過(guò)8000，60年代到90年代這40年，平均年洪災(zāi)死亡人數(shù)在4000以上。

1998年大水以后，國(guó)家在防洪體系建設(shè)上成倍地加大了投入，而且是持續(xù)性的，也確實(shí)起到了作用，現(xiàn)在每年因洪災(zāi)導(dǎo)致的死亡人數(shù)已經(jīng)減到幾百人了。當(dāng)然，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失要比過(guò)去更大。比如1998年大水一年損失兩千五六百億元，現(xiàn)在每年損失三千五六百億元?？粗€多了1000億元出來(lái)，這是因?yàn)檫^(guò)去農(nóng)村被淹可能就是幾畝地的農(nóng)作物，現(xiàn)在被淹就是一片大棚和幾輛小汽車(chē)，這給人們帶來(lái)的損失和沖擊更大。你要從占比來(lái)看，洪澇災(zāi)害造成的相對(duì)損失已經(jīng)從上世紀(jì)90年代占GDP的2.3%降到了現(xiàn)在的0.4%左右。

中小河流風(fēng)險(xiǎn)何解？

三聯(lián)生活周刊：你剛才也提到今年的防洪風(fēng)險(xiǎn)更多還是集中在局部的一些中小河流上。是不是與大江大河相比，我國(guó)在中小河流上的問(wèn)題相對(duì)更加嚴(yán)重？

程曉陶：這是肯定的，2004、2005年以后主要的傷亡就集中在中小河流與山區(qū)。在那之前，我們國(guó)家最關(guān)心的還是大江大河的洪水問(wèn)題，因?yàn)檫^(guò)去的人員傷亡主要集中在大江大河的中下游平原地區(qū)。這是因?yàn)槲覀儑?guó)家的七大江河總體是自西向東流，到東部平原后又是我們?nèi)丝谧蠲芗牡貐^(qū)，這些地區(qū)在汛期實(shí)際上是在江河洪水位以下，全部都要靠堤防保護(hù)，洪水一泛濫就不得了。而現(xiàn)在我們70%～90%因洪澇災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡都在中小河流上，都在山區(qū)，但是你去看這些地區(qū)總體的傷亡人數(shù)并沒(méi)有增大。所以實(shí)際上是分母減小了，就把中小河流的問(wèn)題給凸顯出來(lái)了。

三聯(lián)生活周刊：所以，中小河流在治理上最主要的問(wèn)題什么？

程曉陶：我認(rèn)為這里面最主要的問(wèn)題是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。其實(shí)從2005年準(zhǔn)備了幾年以后，水利部等相關(guān)部門(mén)于2009年起，編制了《全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》，確定了2009～2015年重點(diǎn)治理中小河流2209條。但十幾年過(guò)去了，我們?cè)谥行『恿鞯闹卫砩线€是只能做重點(diǎn)河段的防洪工程，還談不上統(tǒng)籌規(guī)劃，因?yàn)檫€沒(méi)建立起這套制度。

具體來(lái)說(shuō)，我們?cè)诖蠼蠛由嫌袑?zhuān)門(mén)的流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理規(guī)劃，但是中小河流治理按分級(jí)管理的體制是地方政府的職責(zé)。但因?yàn)楦鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，很多中西部地區(qū)沒(méi)錢(qián)治水，所以中央從2009年開(kāi)始拿錢(qián)出來(lái)幫地方治水。啟動(dòng)了中小河流重點(diǎn)河段防洪治理規(guī)劃，每個(gè)具體項(xiàng)目申請(qǐng)的資金不超過(guò)3000萬(wàn)元，能覆蓋數(shù)公里至十幾公里的重點(diǎn)河段。我記得我們當(dāng)時(shí)到河南的一個(gè)市里調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)赜?8條中小河流，但當(dāng)年只申請(qǐng)到了3個(gè)項(xiàng)目，其他的河流要等下一批了。

然而治水是講究上下游統(tǒng)籌安排的，這種只修一段的項(xiàng)目希望起到保重點(diǎn)的作用，但會(huì)受到很多復(fù)雜的因素制約。我們?cè)谙旅婵吹胶枚嗟湫桶咐热缫粭l河流防治的重點(diǎn)肯定是保城鎮(zhèn)，結(jié)果政府把靠近城鎮(zhèn)的上游和下游兩段修了，反而城鎮(zhèn)這一段沒(méi)修。我們?nèi)?wèn)當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T說(shuō)他們沒(méi)辦法，因?yàn)閲?guó)家給的錢(qián)是有期限的，他們必須在這兩三年時(shí)間里把工程修完?？墒且蘅h城這一段就要拆遷，一拆遷時(shí)間就不夠，而且國(guó)家給的錢(qián)里還不包括拆遷費(fèi)。所以這種“項(xiàng)目制”的模式在實(shí)踐中會(huì)面臨非常復(fù)雜的情況。

最后我們發(fā)現(xiàn)真正效果好的還是那些當(dāng)?shù)卣约壕陀杏?jì)劃要治理這條河，已經(jīng)對(duì)此做了長(zhǎng)期的規(guī)劃，那么國(guó)家的錢(qián)來(lái)了，就是幫助它加快實(shí)現(xiàn)規(guī)劃；而那種國(guó)家有了一個(gè)政策口子，就趕快去報(bào)一個(gè)項(xiàng)目，拿一筆錢(qián)去做一段的那種，效果基本上都難以保證。所以我們說(shuō)，中小河流治理必須從“要我治”變?yōu)椤拔乙巍薄?/strong>

三聯(lián)生活周刊：不同地區(qū)中小河流的情況是不是也不一樣？我們近期的一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在山區(qū)的中小河流洪澇災(zāi)害造成的破壞和損失格外大？

程曉陶：的確是這樣，因?yàn)樯絽^(qū)洪水的特點(diǎn)就是源短流急，暴漲暴落，它要比在平原地區(qū)造成的破壞大得多。

現(xiàn)在山洪這塊最大的問(wèn)題是沒(méi)人去管理。2010年江西撫河唱?jiǎng)P堤決堤，我們?nèi)ソ魇±璐h調(diào)查，那邊就發(fā)生了嚴(yán)重的山洪事故。本來(lái)當(dāng)?shù)乩习傩昭刂胶闇闲蘖艘粭l路，又沿著山坡修了一排房子，可是這些年老百姓到南方打工掙了錢(qián)回來(lái)又要蓋房子，沒(méi)地方蓋，他們就在山洪溝的路邊上撐起一排架子，上面再搭上板子，板子上面再蓋房子，于是原來(lái)是一條路一排房子，現(xiàn)在就變成了兩排房子夾著一條路。結(jié)果一發(fā)洪水，新修的一排房子全部都沖走了，因?yàn)橄旅娴闹颖粵_垮了。

我當(dāng)時(shí)就問(wèn)他們：“難道你們這邊以前沒(méi)發(fā)過(guò)洪水嗎？”他們說(shuō)有，最后找到一塊石頭，擦了半天露出上面刻的字，是清朝某年某月發(fā)大水淹到哪里，都有記載。問(wèn)題是這么多年都沒(méi)有發(fā)生過(guò)，幾代人都沒(méi)見(jiàn)過(guò)洪水，自然就放松了警惕。我們又問(wèn)當(dāng)?shù)氐母刹?，為什么不管老百姓擠占山洪溝來(lái)修房子？地方干部說(shuō)：“我憑什么管？我有什么依據(jù)不讓他們?cè)谀抢镄薹孔幽?？?/p>

受災(zāi)的彝族老人坐在家中，經(jīng)過(guò)幾天的晾曬，她的家具已經(jīng)恢復(fù)原狀，只是墻上被洪水沖刷的痕跡無(wú)法消除。

針對(duì)這種情況我們?cè)?jīng)考察過(guò)國(guó)外，在奧地利見(jiàn)過(guò)一個(gè)模式。他們90年代那會(huì)兒也有不少有錢(qián)人跑到山里來(lái)建別墅，來(lái)了以后不懂山洪的厲害，一些新修的很漂亮的別墅一發(fā)洪水就被沖走了。政府就趕快做了一件事，對(duì)山區(qū)河流立了一個(gè)法，然后開(kāi)始做風(fēng)險(xiǎn)圖。他們針對(duì)山洪溝畫(huà)出兩種線，兩道紅線和兩道橙線，兩道紅線之間是絕對(duì)不許蓋房子的。紅線與橙線之間可以蓋房子，但是必須要采取自我保護(hù)的措施，比如防沖防淹的相關(guān)措施。最后把這個(gè)圖一公布，政府沒(méi)花多少錢(qián)就把這個(gè)事給管住了。

我們水利系統(tǒng)近年投了30多個(gè)億也做了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)圖，但只能在內(nèi)部使用，因?yàn)槲覀儧](méi)有法律依據(jù)說(shuō)你可以用這個(gè)東西去管別人。沒(méi)有法律說(shuō)你可以拿著這個(gè)圖去限制老百姓蓋房子，也沒(méi)有制度說(shuō)我們可以把這個(gè)圖交給住建部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)，作為他們城建規(guī)劃和道路規(guī)劃的依據(jù)?！斗篮榉ā肥?998年公布的，里面找不出“風(fēng)險(xiǎn)”這兩個(gè)字。連《防洪法》里都沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)管理的概念，做出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)圖能發(fā)揮多大作用呢？

三聯(lián)生活周刊：所以我們?cè)谥行『恿鞯闹卫砩媳容^理想的狀態(tài)應(yīng)該是什么？是不是也應(yīng)該和大江大河的治理采用一種相似的思路？

程曉陶：我一直給大家推薦的是日本鶴見(jiàn)川的模式，它只有200多平方公里的流域面積，在中國(guó)也就剛剛滿(mǎn)足中小河流的標(biāo)準(zhǔn)，但它覆蓋了東京、神奈川和橫濱三大行政區(qū)，影響的人口非常多。在上世紀(jì)50年代，這片流域只有40萬(wàn)人口，大部分區(qū)域還是自然山林，城鎮(zhèn)面積僅占10%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這片流域現(xiàn)在已經(jīng)有180萬(wàn)人口，城鎮(zhèn)化面積也超過(guò)了80%。

然而鶴見(jiàn)川在只有40萬(wàn)人口時(shí)還面臨很?chē)?yán)重的洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，那時(shí)來(lái)一場(chǎng)臺(tái)風(fēng)能淹掉6萬(wàn)戶(hù)人家。于是他們?cè)?0年代開(kāi)始做重點(diǎn)河段的治理，做完之后把受災(zāi)人口減少到了四五千戶(hù)。到了80年代，他們又開(kāi)始從重點(diǎn)河段治理轉(zhuǎn)向流域治理。具體來(lái)說(shuō)，就是盡管這段流域涉及3個(gè)行政區(qū)，但他們成立了一個(gè)流域治水委員會(huì)，3個(gè)行政區(qū)的治水部門(mén)都要參與到委員會(huì)中，由委員會(huì)來(lái)做統(tǒng)籌規(guī)劃，然后再一步一步實(shí)施。到現(xiàn)在，鶴見(jiàn)川人口增加了這么多，城市面積擴(kuò)大了這么多，但是基本已經(jīng)不受洪澇災(zāi)害影響了。

所以我們現(xiàn)在也呼吁，即使是中小河流也應(yīng)該做統(tǒng)籌治理。習(xí)主席也提出“山水林田湖草綜合治理”，而山水林田湖草的生命共同體特征也是以流域?yàn)閱卧獊?lái)體現(xiàn)的，所以要往真正的高水平治理走，一定是以流域?yàn)閱卧木C合治理。流域又涉及若干行政區(qū)怎么辦呢？鶴見(jiàn)川的經(jīng)驗(yàn)就是成立一個(gè)松散的機(jī)構(gòu)，大家一起來(lái)討論這件事，避免上下游的計(jì)劃出現(xiàn)沖突。這也符合我們國(guó)家現(xiàn)在提出的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

做好持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備

三聯(lián)生活周刊：你自己也曾參與過(guò)多個(gè)具體流域的治理過(guò)程，在這些具體項(xiàng)目中，你自己感受到最主要的困難是什么？

程曉陶：我自己有一個(gè)明顯的感受，就是中國(guó)是一個(gè)發(fā)展不平衡的國(guó)家，不同的條件下，得用不同的辦法來(lái)滿(mǎn)足發(fā)展的需求，不能夠“一刀切”，也不能有急功近利的思想。

比如河道渠道化是前些年被廣為使用的治理辦法。一個(gè)地方發(fā)了山洪，地方政府立馬就把河道給修成平直的渠道，這樣不就能加大泄洪能力了嗎？可問(wèn)題是你這一段泄洪能力加大后，下游也就跟著倒霉了，而這種現(xiàn)象在目前相當(dāng)有普遍性，因?yàn)槊恳粋€(gè)地方都只管自己那一部分，也只有這么多錢(qián)，他肯定愿意把自己那部分河道給順直了。

再比如一些城鎮(zhèn)區(qū)域，城市擴(kuò)張過(guò)程中出現(xiàn)了人與水爭(zhēng)地的情況，他們會(huì)沿著河把這段堤防給修起來(lái)，但是他的動(dòng)力不是在于防洪，而是在把河灘地跟河道給分開(kāi)，分開(kāi)以后這片河灘就可以開(kāi)發(fā)利用了。可是洪水漫灘的過(guò)程本身就是一個(gè)洪峰坦化的過(guò)程，變成建設(shè)用地后發(fā)揮不了這個(gè)作用，河堤一旦潰決，反而客觀上使洪災(zāi)的破壞力加大了。

所以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何適應(yīng)洪水風(fēng)險(xiǎn)，以及每個(gè)地方到底用什么具體辦法來(lái)治水，需要政府部門(mén)之間合作，進(jìn)一步建立完善的制度和法規(guī)，而且要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，不能想著用一個(gè)三年的規(guī)劃就要實(shí)現(xiàn)很高的目標(biāo)。

受災(zāi)最嚴(yán)重的四川彝海鎮(zhèn)曹古村，孩子們?cè)诒缓樗疀_塌的土房子間玩耍

三聯(lián)生活周刊：所以在未來(lái)的若干年，我們國(guó)家的很多地區(qū)仍然要做好與洪澇災(zāi)害相處的準(zhǔn)備？

程曉陶：對(duì)，而且這個(gè)狀況短期內(nèi)是不會(huì)改變的。因?yàn)槟銢](méi)有能力去快速改變這個(gè)狀況，徹底進(jìn)行大規(guī)模工程修建你修不起，即使要修工程也是一個(gè)長(zhǎng)期的事情，不可能有一個(gè)立竿見(jiàn)影的效果。你像日本這樣一個(gè)島國(guó)修這些山區(qū)防洪的設(shè)施也修了好幾十年。

但是你必須要去做，而且不僅是工程措施，還包括整個(gè)的法規(guī)體系、管理體制和運(yùn)作機(jī)制，這些都要按照現(xiàn)代國(guó)家治理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)往那個(gè)方向去調(diào)整。

三聯(lián)生活周刊：你能不能舉個(gè)例子具體講講你所設(shè)想的“持久戰(zhàn)”應(yīng)該是什么樣的？

程曉陶：比如以“海綿城市”（這是通過(guò)改造傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)，解決城市內(nèi)澇問(wèn)題的一種嘗試）的推廣為例。

政府之前做了一個(gè)規(guī)劃，到2020年要完成20%，2030年要做到80%。政府想象的模式是在各個(gè)城市每年擴(kuò)大一點(diǎn)面積，以高投入實(shí)現(xiàn)高指標(biāo)。住建系統(tǒng)里那些參與城市改造的公司就很高興，但這就變成只有少數(shù)人在參與了。大量財(cái)力都投在局部的試點(diǎn)區(qū)域，還有那么多的新建城區(qū)啥也沒(méi)做，不透水面積仍然在大量增加，到時(shí)候還要把做好的東西重新砸開(kāi)，花雙倍的成本。而現(xiàn)在海綿城市建設(shè)從試點(diǎn)轉(zhuǎn)入推廣，地方政府要靠自身財(cái)政來(lái)投入，對(duì)這種高指標(biāo)的模式，普遍缺少積極性。

我們想象的模式是“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”模式，就是把全社會(huì)都動(dòng)員起來(lái)，每一個(gè)小區(qū)都要思考自己能做什么，做好了政府給你補(bǔ)助，這樣到2030年也能實(shí)現(xiàn)80%的目標(biāo)。比如地方政府可以出一個(gè)政策，所有的新小區(qū)或者要改造的老小區(qū)，建設(shè)之前都做一個(gè)關(guān)于地表徑流的評(píng)估，如果你的開(kāi)發(fā)把徑流系數(shù)加大了，你用什么措施把它壓回來(lái)？這時(shí)候這個(gè)事就變成了開(kāi)發(fā)商的責(zé)任，因?yàn)榕潘到y(tǒng)的改造是全體納稅人來(lái)負(fù)擔(dān)的，而開(kāi)發(fā)商在賺了錢(qián)的同時(shí)也要承擔(dān)起自己的責(zé)任。由此一來(lái)，國(guó)家不用多出錢(qián)，只要一個(gè)政策就管住了。

總之，洪水是永存的自然現(xiàn)象，不可能被完全消除，人類(lèi)要選擇與洪水共處之道。但是我們又完全可以采取適宜的發(fā)展模式與治理措施，來(lái)減輕洪水的危害性，降低洪水風(fēng)險(xiǎn)，除害興利，化害為利，為人民提供更高水平的防洪安全保障。

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