? ? 首先，土壤污染具有隱蔽性，民眾認(rèn)知相對(duì)不足，民意反彈相對(duì)霧霾、水污染等熱點(diǎn)問題而言較小;其次，土壤修復(fù)過程無法產(chǎn)生具備經(jīng)濟(jì)效益的副產(chǎn)物；最后，除了城市場(chǎng)地修復(fù)可以提升城市土地價(jià)值之外，土壤修復(fù)也無明顯的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增值、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的模式。因此，政府對(duì)于土壤污染的投資動(dòng)力欠缺。

? ? 如上所述，政府在近年啟動(dòng)土壤修復(fù)進(jìn)程，主要原因是土壤污染已經(jīng)嚴(yán)重到開始威脅民意穩(wěn)定的地步，至于經(jīng)濟(jì)效益和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意義則并無明顯變化。

二、土壤修復(fù)市場(chǎng)打開的根本變因是政府執(zhí)政思路升級(jí)

? ? 頂層設(shè)計(jì)全面推動(dòng)土壤污染治理。除了原先對(duì)維穩(wěn)的一貫重視外，系統(tǒng)性思維已經(jīng)全面體現(xiàn)在政府思路中，這是執(zhí)政理念的升級(jí)。

? ? 政府的思路由“考慮經(jīng)濟(jì)效益+先污染后治理”的線性思路(仍適用)，開始轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性思維。如果投資者過度遵循線性治理的投資判斷，可能與政府主導(dǎo)的政策方向產(chǎn)生預(yù)期差。

? ? 環(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧闡釋“土十條”編制思路。政府主要夯實(shí)土壤污染狀況詳查和建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系兩大基礎(chǔ)，突出農(nóng)用地、建設(shè)用地兩大管控重點(diǎn)，推進(jìn)對(duì)未污染的、正在污染的、已污染的土壤提出防治和風(fēng)險(xiǎn)管控措施三大任務(wù)，強(qiáng)化加大科技研發(fā)力度、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、強(qiáng)化目標(biāo)考核三大保障。

? ? 市場(chǎng)對(duì)行業(yè)認(rèn)知與政府思路存在預(yù)期差。當(dāng)前市場(chǎng)上土壤修復(fù)標(biāo)的主要從事修復(fù)工程類業(yè)務(wù)，另有少數(shù)標(biāo)的從事場(chǎng)地調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。投資者由于確認(rèn)偏差，較易夸大工程修復(fù)市場(chǎng)的投資規(guī)模和推進(jìn)速度。然而，根據(jù)陳吉寧部長(zhǎng)的解讀，我們認(rèn)為政府將對(duì)不同情況的土地按照修復(fù)的急迫性和可行性區(qū)分優(yōu)先級(jí)，制定不同的風(fēng)險(xiǎn)控制方案和土地用途規(guī)劃，進(jìn)行分階段修復(fù)。如果投資者過分夸大土壤修復(fù)工程市場(chǎng)的體量和釋放進(jìn)度，相關(guān)標(biāo)的被過分炒作后有殺估值的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此我們認(rèn)為，必須對(duì)政府在土壤污染的系統(tǒng)性治理思路予以充分認(rèn)識(shí)。

三、頂層設(shè)計(jì)與配套政策落地尚待時(shí)日

? ? “土十條”等頂層設(shè)計(jì)落地在即。初步擬訂2017 年提交給人大常委會(huì)。在土壤修復(fù)政策體系逐步建立完善的過程中，頂層動(dòng)力優(yōu)先于配套政策釋放。2015年以來，《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃》、十三五規(guī)劃草案等陸續(xù)發(fā)布，對(duì)土壤修復(fù)分別加以規(guī)劃。一系列專門性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也陸續(xù)落地。此外，“土十條”年內(nèi)落地呼聲漸高，《土壤污染防治法》2017年望進(jìn)入審議階段，有望利好全行業(yè)的規(guī)范化。

? ? 配套政策完全落地或需一年以上。必須看到，即使“土十條”年內(nèi)落地，土壤修復(fù)在地方層面的配套政策仍然面臨現(xiàn)實(shí)障礙。參照更為成熟的水務(wù)行業(yè)，“水十條”于2015年初落地，而相關(guān)的海綿城市、黑臭水體、中水回用等配套性政策，在2016年初才陸續(xù)出臺(tái)。至于與土壤修復(fù)同屬較新概念的VOCs治理，早在2014年即有業(yè)界呼吁，然而直到2016年初，北京、上海、江蘇、福建等較發(fā)達(dá)地區(qū)的收費(fèi)政策才陸續(xù)落地。因此預(yù)計(jì)，土壤修復(fù)的配套政策完善速度難以快于上述兩個(gè)可比領(lǐng)域。

? ? 在“十二五”期間，中央財(cái)政劃撥土壤污染治理專款300億元，但地方政府配套投資積極性不高，許多地方還出現(xiàn)套取中央資金現(xiàn)象，導(dǎo)致原本就不多的治理資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)預(yù)期。

? ? 就當(dāng)前進(jìn)度而言，2015年底以來，福建、西安、合肥、廣州、湖北等省市陸續(xù)落地了土壤修復(fù)方面的地方性政策，“十三五”規(guī)劃則再度強(qiáng)調(diào)對(duì)重金屬污染較為嚴(yán)重的湘江流域的治理。然而，類似的配套政策在其他土壤污染較為嚴(yán)重的地區(qū)全面落地尚待時(shí)日。

? ? 某業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，各地方的“小土十條”更具備可操作性，對(duì)行業(yè)刺激作用更大。

四、政府對(duì)土壤修復(fù)支付能力有限

? ? 即使中央和地方政府在政策面均提供足夠支持，也難以改變我國政府——尤其是地方政府——財(cái)力承壓的局面。對(duì)于地方政府而言，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)稅收入面臨放緩壓力;同時(shí)，地方債等問題對(duì)地方財(cái)政的支出項(xiàng)也造成持續(xù)的壓力。在此背景下，土壤修復(fù)的政府資金落實(shí)問題難言樂觀。

? ? 地方政府收入承壓。近年來，我國GDP增速逐年放緩，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨較大壓力，相應(yīng)對(duì)政府財(cái)力造成考驗(yàn)。具體到環(huán)保投資層面，全國環(huán)保投資占GDP在2010年達(dá)到1.86%的峰值，自2011年至今均在1.5%左右徘徊，環(huán)保投資增速跑贏GDP增速的能量相對(duì)缺乏。

? ? 土地出讓收入大幅下滑。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)放緩的情況下，土地出讓收入對(duì)地方財(cái)政愈發(fā)重要。然而，我國土地出讓收入及相應(yīng)的土地出讓收益在2015年雙雙下滑。2015年我國土地出讓收入約3.37萬億元，同比下滑22%;土地出讓收益約6813億元，同比下滑24%。

? ? 地方債對(duì)政府支出造成壓力。在地方財(cái)政的支出端，以地方政府債務(wù)為首的項(xiàng)目也使得地方政府對(duì)包括土壤修復(fù)在內(nèi)的環(huán)保投資發(fā)力存在困難。截至2015年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)約15.63萬億，較2013年6月底增加5萬億。2016年末地方政府一般債務(wù)余額限額為10.7萬億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額6.4萬億元，合計(jì)限額17.19億元，較2015年末地方政府債務(wù)預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)7.4%至1.18億元。

? ? 綜上，從政策層面而言，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)前期政府投資動(dòng)力不足，目前階段主要依賴以“十三五”和“土十條”為主的頂層政策驅(qū)動(dòng)。在地方政府層面，配套政策的全面落地尚待時(shí)日。地方政府的長(zhǎng)期支付能力有限，也將成為土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的掣肘。

五、關(guān)注監(jiān)管層的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估思想。

? ? 在土壤普查工作即將推進(jìn)之時(shí)，需要注意到環(huán)保部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理思想的引入。以《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》為例，其《標(biāo)準(zhǔn)修訂思路及有關(guān)情況的說明》表示：‘超標(biāo)’農(nóng)用地土壤的環(huán)保規(guī)劃目標(biāo)不是必須將污染物含量降至低于標(biāo)準(zhǔn)限值以下，‘達(dá)標(biāo)’的含義是通過進(jìn)一步開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)土壤污染特征和評(píng)估結(jié)果，采取調(diào)理土壤性狀、優(yōu)化種植方式等措施將土壤污染風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平。由此可見，土壤普查階段不再是簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)限制對(duì)比，而會(huì)涉及到專業(yè)度要求更高的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。監(jiān)管層的這一思想值得持續(xù)關(guān)注。從事相關(guān)場(chǎng)地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的標(biāo)的有望受益。?

六、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)仍待落地，行業(yè)規(guī)范化程度不足

? ? 當(dāng)前土壤修復(fù)行業(yè)規(guī)范化程度不足，主要體現(xiàn)在相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善。我國場(chǎng)地修復(fù)領(lǐng)域并沒有國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估倒推出的目標(biāo)值要求進(jìn)行修復(fù)，具體操作過程很大程度上依賴專家評(píng)審，主觀性相對(duì)較強(qiáng)，不利于行業(yè)的規(guī)范化和市場(chǎng)化。

? ? 2015年1月，環(huán)境保護(hù)部就現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618-1995)的修訂草案《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》向社會(huì)公開征求意見，目前兩項(xiàng)征求意見稿已經(jīng)分別進(jìn)入第三次和第二次征求階段。此外，地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂已提上日程。

七、供給側(cè)去產(chǎn)能的需求刺激

? ? 鋼鐵去產(chǎn)能新增1150 億土壤修復(fù)先導(dǎo)市場(chǎng)空間。國家提出5 年壓縮粗鋼產(chǎn)量1 億-1.5億噸，每萬噸生能需0.005 平方千米土地，土壤修復(fù)價(jià)格在1000 元/平方米左右，我們按照修復(fù)深度1 米計(jì)算，合1000 元/平方米。我國鋼鐵產(chǎn)能集中在環(huán)渤海以及中部地區(qū)，城市型布局明顯，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國75 家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)有18 家建在直轄市和省會(huì)城市，有34 家建在百萬人口以上的大城市。城市型布局的特點(diǎn)使得鋼鐵去產(chǎn)能盤活的有效土地資源較多，以1.5 億噸去產(chǎn)能，對(duì)應(yīng)10%產(chǎn)量的鋼鐵廠搬遷(8 億噸產(chǎn)量)計(jì)算，對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的土壤修復(fù)市場(chǎng)空間可達(dá)1150 億元，未來5 年年均市場(chǎng)空間達(dá)到230 億元。目前，2016 年鋼鐵去產(chǎn)能10 月底已提前完成國家4500 萬噸的目標(biāo)，全年去產(chǎn)能約9000 萬噸。當(dāng)前中央仍高度重視，2017 年中頻爐產(chǎn)能有望在上半年出清。河北鋼鐵項(xiàng)目已經(jīng)逐步開始搬遷、關(guān)停，新疆也將停止對(duì)鋼鐵企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼，鋼鐵去產(chǎn)能正在穩(wěn)步推進(jìn)，工業(yè)污染場(chǎng)地土壤修復(fù)市場(chǎng)空間也在被逐漸打開。

? ? 煤炭去產(chǎn)能新增220 億元礦區(qū)土壤修復(fù)市場(chǎng)。國家提出用3-5 年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5 億噸、減量重組5 億噸，未來退出市場(chǎng)煤礦以小煤礦為主，典型煤礦單位生產(chǎn)能力所需占地面積為0.07 平方千米/萬噸，根據(jù)典型礦區(qū)土壤修復(fù)案例計(jì)算出礦區(qū)土地修復(fù)成本約為640 元/平方米。礦區(qū)土壤修復(fù)存量市場(chǎng)雖大，但煤礦依資源分布的特征使之一般遠(yuǎn)離城市，在尚未形成有效的市場(chǎng)機(jī)制時(shí)，資金來源主要靠中央撥款，有效市場(chǎng)仍待觀察。假設(shè)有效市場(chǎng)比例按照0.5%計(jì)算，未來3-5 年市場(chǎng)空間將達(dá)到221 億元，年均市場(chǎng)空間約74 億元。此外，以京津冀為首的全國多地頒布禁煤令，區(qū)域內(nèi)高能耗燃煤企業(yè)將面臨技改與廠房搬遷的抉擇，位于城區(qū)或近城區(qū)的場(chǎng)地有較高修復(fù)改造價(jià)值，土壤修復(fù)會(huì)再添增量市場(chǎng)。

? ? 耕地占補(bǔ)平衡權(quán)利下放省內(nèi)，打通萬億存量污染耕地修復(fù)盈利模式。目前全國18 億農(nóng)田超過3 億畝耕地污染普查結(jié)果超標(biāo)，其中5000 萬畝污染情況為中到重度。保守計(jì)算按照30 元/平方米(2 萬元/畝)修復(fù)成本計(jì)算，農(nóng)田修復(fù)市場(chǎng)1 萬億。耕地靠1000 元/畝的自身產(chǎn)出不足以覆蓋修復(fù)成本，缺乏資金來源，當(dāng)前新模式通過三四線城市產(chǎn)生的耕地指標(biāo)，為一二線城市提供耕地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地建商品房，將耕地修復(fù)成本轉(zhuǎn)嫁至房?jī)r(jià)，解決了過去耕地修復(fù)只能靠政府出錢缺乏盈利模式的問題，將會(huì)極大提升耕地修復(fù)市場(chǎng)放開速度)。

要點(diǎn)總結(jié)：?

1. ? ? ?政府投資環(huán)保的動(dòng)力包括：1)維穩(wěn);2)通過資源化創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值;3)通過協(xié)同效應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這樣看，土壤修復(fù)對(duì)政府完全沒吸引力。

2. ? ? 土壤修復(fù)市場(chǎng)打開的根本變因是政府執(zhí)政思路升級(jí)，從“考慮經(jīng)濟(jì)效益+先污染后治理”的線性思路(仍適用)，開始轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性思維。

3. ? ? 當(dāng)前標(biāo)的主要從事修復(fù)工程類業(yè)務(wù)，另有少數(shù)標(biāo)的從事場(chǎng)地調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。

4. ? ? ?近年利好土壤修復(fù)政策密集出臺(tái)，注意政策的急迫性和可行性區(qū)分優(yōu)先級(jí)，注意是分階段修復(fù)，而不是全面鋪開。如過分夸大市場(chǎng)的體量和釋放進(jìn)度，相關(guān)標(biāo)的有殺估值的風(fēng)險(xiǎn)。

5. ? ? 配套政策完全落地或需一年以上，待相關(guān)配套性政策陸續(xù)落地，行業(yè)才能真得起來。最怕政策過于原則，缺乏可操作性。

6. ? ? 規(guī)范化程度不足，主要體現(xiàn)在相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善。

7. ? ? 各地方的“小土十條”更具備可操作性，對(duì)行業(yè)刺激作用更大。

8. ? ? 目標(biāo)不是必須將污染物含量降至低于標(biāo)準(zhǔn)限值以下，而是將控制在可接受水平。

9. ? ? 土壤修復(fù)的政府資金落實(shí)問題難言樂觀，地方政府的長(zhǎng)期支付能力有限。

10. ? ?鋼鐵去產(chǎn)能提前釋放土壤修復(fù)市場(chǎng)，城市型布局的特點(diǎn)使得鋼鐵去產(chǎn)能盤活的有效土地資源較多。

11. ? ? 煤炭去產(chǎn)能釋放土壤修復(fù)市場(chǎng)缺乏資金支撐，因?yàn)槊旱V資源分布一般遠(yuǎn)離城市。

12. 耕地通過耕地變商品房等模式，解決資金問題，釋放市場(chǎng)空間。?