我國縣域政府招商引資工作的基本手段與問題分析

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本文隸屬:農(nóng)業(yè)招商引資工作(第11/120篇)

【摘要】招商引資工作一直以來都是縣域政府推動經(jīng)濟發(fā)展的一項重要工作，在促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，提高財政收入的同時，也暴露出很多問題，值得引起我們的重視并加以完善和改進。根據(jù)企業(yè)對地方財政收入的貢獻給予獎勵，各地一般均有“面上政策”和“一事一議”政策。財政扶持資金作為公共財政資金，理應(yīng)按照預(yù)算管理的要求納入人大和社會的監(jiān)督，實際情況并非如此。部分“一事一議”招商政策自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致腐敗問題產(chǎn)生。

縣域地方政府招商引資的基本手段有哪些？

1.各地政府以產(chǎn)業(yè)扶持或獎勵的名義從公共財政資金中安排給企業(yè)扶持資金的做法最為常見。由于國家明令禁止縣域地方政府擅自減免企業(yè)稅收，通過財政扶持企業(yè)的方式成為各地普遍采用的手段或做法。盡管財政扶持名義上采取產(chǎn)業(yè)扶持或獎勵的形式，但實際仍與企業(yè)稅收掛鉤，屬于變相減免企業(yè)稅收。主要形式包括：

根據(jù)企業(yè)對地方財政收入的貢獻給予獎勵，各地一般均有“面上政策”和“一事一議”政策。對一般的引進企業(yè)實行面上政策，即由各招商部門在政府規(guī)定的返還比例區(qū)間內(nèi)，自行確定扶持比例。對重點項目一般由分管的政府領(lǐng)導(dǎo)或政府招商領(lǐng)導(dǎo)小組采取“一事一議”的方法確定扶持比例，對涉及特別重大的項目或扶持比例特別高的項目，往往由政府黨政一把手參與協(xié)商、談判、確定扶持政策的情況。

根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)值、銷售收入、解決就業(yè)人數(shù)、完成節(jié)能減排目標(biāo)等指標(biāo)進行獎勵。如某區(qū)政府對引進的某建筑集團公司，以按其承擔(dān)的區(qū)內(nèi)建筑工程業(yè)務(wù)總量的0.5%給予獎勵。

對企業(yè)上市、發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)、獲批專利等事項實行一次性定額獎勵。

2.許多縣域地方政府出臺了直接獎勵個人的政策措施。主要形式包括：

對企業(yè)高管，根據(jù)其繳納的個人所得稅給予一定比例的返還。常見的有以下兩種形式：一種是對區(qū)域內(nèi)納稅百強企業(yè)高管實行普惠制的獎勵；另一種是針對某些高收入行業(yè)如金融行業(yè)高管進行獎勵。

通過與證券公司合作，引進限售股解禁的個人，根據(jù)其繳納的個人所得稅給予一定比例的返還。

許多縣域地方政府往往通過招商中介牽線搭橋引進企業(yè)，并按企業(yè)投資規(guī)模、用地面積、產(chǎn)生稅收貢獻、產(chǎn)值等，按照一定比例給予獎勵。招商中介往往都是個人或個人投資的咨詢公司等。

3.縣域地方政府采取定向優(yōu)惠出讓、與國有企業(yè)合作、變相返還土地出讓金等方式給予引進企業(yè)用地方面的優(yōu)惠。

一是定向優(yōu)惠出讓土地。盡管國家規(guī)定工業(yè)用地出讓應(yīng)通過公開招拍掛形式出讓，但實際上縣域地方政府往往“量身定做”，通過設(shè)定限制性條款，將其他企業(yè)排除在外，從而使得引進企業(yè)順利地以低價取得土地。

二是與國有企業(yè)合作，優(yōu)惠獲取土地?？h域地方政府下屬的國有企業(yè)一般都擁有大量優(yōu)質(zhì)的存量土地。在土地出讓指標(biāo)有限的情況下，縣域地方政府往往會采取將國有企業(yè)土地低價長期出租給引進企業(yè)，或以土地低價入股的形式被引進企業(yè)無償使用等方式，幫助引進的重點企業(yè)獲得土地的實際使用權(quán)。

三是變相返還土地出讓金。在國家三令五申禁止返還用地企業(yè)土地出讓金的情況下，縣域地方政府往往通過產(chǎn)業(yè)扶持資金、土地延期交付補償、貸款貼息、基礎(chǔ)設(shè)施補貼等方式，對引進企業(yè)的土地出讓金給予返還。

4.為支持企業(yè)發(fā)展，縣域地方政府還采取為企業(yè)承擔(dān)相關(guān)費用或減免相關(guān)費用的優(yōu)惠措施。表現(xiàn)形式是政府所屬的開發(fā)區(qū)公司為園區(qū)內(nèi)引進企業(yè)承擔(dān)應(yīng)由企業(yè)負擔(dān)的樁基工程、配電房等配套工程建設(shè)成本；以及政府相關(guān)部門減免企業(yè)應(yīng)交的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、民防工程建設(shè)費等。

5.為解決企業(yè)的融資需求，縣域地方政府還通過出借資金、提供低息貸款、國有企業(yè)擔(dān)保等方式為引進企業(yè)融資提供支持。如某區(qū)政府將財政預(yù)算外資金1億元出借給引進企業(yè)，解決其支付土地出讓金的資金缺口。又如某區(qū)政府要求所屬某國有企業(yè)為引進企業(yè)貸款擔(dān)保5000萬元，再由財政安排對企業(yè)進行貼息。

6.為企業(yè)提供相關(guān)社會性服務(wù)，如引進人才獎勵、提供人才公寓、解決引進人才戶口、為企業(yè)高管子女入學(xué)就醫(yī)開辟綠色通道等。如某區(qū)縣政府下發(fā)各招商部門和下屬街道、鎮(zhèn)內(nèi)部文件，對招商項目投資額在5000萬以上、承諾地方稅收每年500萬以上的，給予企業(yè)2名高管子女在本區(qū)示范性中小學(xué)入學(xué)，高管及子女不限人次在三級甲等醫(yī)院就醫(yī)的優(yōu)惠政策。

縣域地方政府招商引資問題出現(xiàn)在哪里？

1.用財政資金補貼競爭性企業(yè)，政府職能范圍不清晰。政府的經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在三個方面，即宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場監(jiān)管職能。對于縣域地方政府來說，主要是后面兩種職能。用財政資金補貼競爭性企業(yè)的做法，直接或間接參與了微觀市場活動，從而影響公平競爭的市場秩序，違背了服務(wù)型政府的職能。從公共財政角度來說，用公共財政資金補貼競爭性企業(yè)，與公共財政旨在為市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會公共需要的支出理念不符。

2.各地招商引資競爭帶來企業(yè)無序流動，扭曲市場競爭環(huán)境。部分地區(qū)甚至?xí)鞒鲞`背中央精神和國家政策的行為。如某區(qū)為引進外區(qū)的一家重點企業(yè)，承諾在外區(qū)給予該企業(yè)區(qū)的部分稅收60%返還的基礎(chǔ)上，再增加20%返還，達到80%。企業(yè)往往通過在不同地區(qū)的比價，不斷提高自己的談判籌碼，最終選擇條件最優(yōu)惠的地區(qū)。各地不規(guī)范的招商引資競爭導(dǎo)致企業(yè)的無序流動，扭曲了市場競爭環(huán)境。

3.財政扶持資金作為公共財政資金，理應(yīng)按照預(yù)算管理的要求納入人大和社會的監(jiān)督，實際情況并非如此。目前各地在編報預(yù)算時并未將財政扶持資金單列，而是拆分后并入相關(guān)支出科目，如“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”、“資源勘探電力信息等事務(wù)”、“科學(xué)技術(shù)”等。財政扶持資金的總量、對象、扶持標(biāo)準(zhǔn)等情況，目前仍局限于政府內(nèi)部掌握，未向社會公開。人大和社會也無法從已公開的政府財政信息中獲取財政扶持資金的相關(guān)信息。

4.部分“一事一議”招商政策自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致腐敗問題產(chǎn)生。各地在招商引資政策方面，一般都會出臺“面上”的產(chǎn)業(yè)扶持政策，確定對引進企業(yè)的扶持政策“底線”。如果涉及重大項目或重點企業(yè)的引進，扶持力度往往會突破上述政策底線，這時候各地往往采取“一事一議”的方式確定對該企業(yè)的優(yōu)惠政策。有由政府主要領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定，有由政府分管領(lǐng)導(dǎo)確定，也有由專門的招商領(lǐng)導(dǎo)小組開會決定。以上種種形成，由于扶持標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范和優(yōu)惠政策確定的依據(jù)不充分，往往存在尋租行為，導(dǎo)致腐敗問題發(fā)生。

5.對企業(yè)高管獎勵，帶來職務(wù)犯罪和收入差距反向調(diào)節(jié)。各地紛紛采取對企業(yè)高層管理人員按照個人所得稅貢獻進行獎勵，本質(zhì)上違背了公共財政的理念，也抵消了個人所得稅在調(diào)節(jié)社會收入差距中發(fā)揮的作用。各地獎勵的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)往往不統(tǒng)一、不透明，個別企業(yè)高管為了獲取更大比例的獎勵，甚至不惜以企業(yè)戶管搬遷進行要挾。這種利用企業(yè)資源為個人謀取利益的行為，嚴(yán)格來說是一種職務(wù)犯罪。特別是外資企業(yè)和國有企業(yè)高管，往往在上級總部不知情的情況，利用企業(yè)資源獲得個人利益。

6.招商“黃?！辈?，違法財經(jīng)紀(jì)律問題時有發(fā)生。社會中介組織在政府引進企業(yè)、服務(wù)企業(yè)的過程中發(fā)揮重要作用，但前提是合法經(jīng)營、規(guī)范運作。目前，一些打著“咨詢公司”、“投資公司”名義的民營招商中介以政府名義從事招商引資工作。這些招商中介往往事先與政府招商部門簽訂內(nèi)部協(xié)議，按照引進企業(yè)稅收的一定比例進行分成，再由該中介扣除支付給企業(yè)的扶持金額后，賺取差額部分，甚至出現(xiàn)政府工作人員兼職招商“黃?！钡默F(xiàn)象。

7.規(guī)劃用地手續(xù)不規(guī)范，容易引發(fā)社會矛盾。各地在招商引資過程中，對招商引進的企業(yè)在規(guī)劃和用地方面往往一路“開綠燈”，甚至不惜違反相關(guān)法律法規(guī)。一些縣域地方政府在未獲得用地批文情況下，擅自將土地“出讓”給引進企業(yè)；一些縣域地方政府為了引進企業(yè)，擅自調(diào)整規(guī)劃，擴大用地面積或提高容積率；更有一些縣域地方政府擅自圈占農(nóng)業(yè)用地成立工業(yè)園區(qū)，在征地、拆遷等方面引發(fā)一系列社會矛盾。

縣域地方政府招商引資問題的成因分析

1.目前，縣域地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系中，經(jīng)濟指標(biāo)往往占有很大的比重，如國內(nèi)生產(chǎn)總值、地方財政收入、新增固定資產(chǎn)投資、合同利用外資額等經(jīng)濟指標(biāo)都列入了縣域地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)。而招商引資是快速拉升經(jīng)濟指標(biāo)的捷徑。有些縣域地方政府為了完成經(jīng)濟指標(biāo)，不惜大比例返還企業(yè)稅收，盡管名義上財政收入增長很快，但實際可用財力卻沒有增長。有些縣域地方政府為了引進稅收大戶，不惜以犧牲環(huán)境為代價。

2.財政預(yù)算制度不完善，導(dǎo)致對招商引資扶持力度缺乏約束。自國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）后，縣域地方政府基本上停止了直接減免稅收或先征后返的做法。但由于預(yù)算法對財政預(yù)算支出沒有明確的限制，縣域地方政府改而采取財政列支的方式對企業(yè)進行稅收返還，加上目前財政預(yù)算還不夠細化，人大在審議預(yù)算安排草案時也無法獲悉政府給企業(yè)的財政扶持情況，預(yù)算缺乏約束和監(jiān)督。

3.部分縣域地方政府利用國家財稅政策修訂的滯后性，通過出臺獎勵政策將其他地方的稅源引進本地區(qū)。各地爭強總部稅源和個人所得稅源就是其中突出的現(xiàn)象。

按照現(xiàn)行的國家稅收政策，對跨地區(qū)匯總納稅企業(yè)按照匯總計算的企業(yè)所得稅，25%在總機構(gòu)所在地入庫，50%在各分支機構(gòu)所在地入庫，其余25%先繳入總機構(gòu)所在地中央國庫，再按一定的比例在各地間進行分配。這就意味著總部機構(gòu)所在地可以分享更多的稅收利益，再加上企業(yè)研發(fā)總部、銷售總部可以通過稅收籌劃將集團內(nèi)大部分稅收留在總部所在地繳納，驅(qū)使縣域地方政府不惜一切手段引進企業(yè)總部，并許以更加優(yōu)惠的扶持政策。

另外，限售股解禁產(chǎn)生的個人所得稅成為許多縣域地方政府眼中的香餑餑?，F(xiàn)行的稅收政策，限售股轉(zhuǎn)讓所得個人所得稅，以限售股持有者為納稅義務(wù)人，以個人股東開戶的證券機構(gòu)為扣繳義務(wù)人。限售股個人所得稅由證券機構(gòu)所在地主管稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收管理。因此，許多縣域地方政府通過對證券公司進行公關(guān)，并對限售股持有人許諾高比例返還個人所得稅的方式，將開戶賬戶遷移至本地的證券營業(yè)部，引進稅源。

4.對招商引資管理監(jiān)督不到位，導(dǎo)致違規(guī)問題難以消除。由于財政預(yù)算安排不夠細化，人大對預(yù)算的監(jiān)督機制尚不能完全發(fā)揮效用?？h域地方政府也為了完成經(jīng)濟指標(biāo)，對各部門招商引資中出現(xiàn)的墊付驗資款、通過民營中介招商、返還個人所得稅款等違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼，結(jié)果助長了惡性招商的不斷擴散，很多縣域地方政府領(lǐng)導(dǎo)甚至還鼓勵上述做法。

規(guī)范縣域地方政府招商引資行為的對策建議

1.嚴(yán)格法規(guī)政策，加大監(jiān)管力度。我國自改革開放特別是1994年實施分稅制改革以來，縣域地方政府間爭奪優(yōu)質(zhì)企業(yè)的競爭一直存在。各地區(qū)為完成相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)，在招商引資過程中自行出臺了與國家政策相違背的優(yōu)惠政策，在很大程度上是和國家的法律法規(guī)執(zhí)行不夠嚴(yán)格，違規(guī)行為沒有得到及時制止和懲戒有關(guān)。規(guī)范縣域地方政府招商引資必須嚴(yán)格法規(guī)政策，同時加大監(jiān)管力度。一是國家有關(guān)部門清理規(guī)范財稅優(yōu)惠政策，確保各地享受同樣的財稅政策，并完善相關(guān)稅收政策，規(guī)范企業(yè)的無序流動；二是國家層面對縣域地方政府自行制定的招商引資財政扶持政策進行清理，杜絕縣域地方政府制定新的違背國家法規(guī)的優(yōu)惠政策；三是加大人大、紀(jì)檢、審計等部門的監(jiān)管力度，對發(fā)現(xiàn)的違法行為予以嚴(yán)肅處理，增加威懾力。

2.完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。必須完善現(xiàn)行偏重GDP、稅收收入等經(jīng)濟指標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機制。淡化對縣域地方政府GDP、稅收收入的考核，強化對綜合經(jīng)濟實力增強、群眾生活水平提高、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的考核。2013年底，中組部下發(fā)了《關(guān)于改進地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》，提出不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，政績考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，并完善考核指標(biāo)。隨著各級政府對干部政績考核機制的不斷完善，各地違規(guī)進行招商引資的動力將逐步減弱，直至消除。

3.深化預(yù)算管理改革，確保財政支出的方向。建議要按功能分類科目和按經(jīng)濟分類科目分別列示財政扶持支出，對不符合公共財政使用方向的財政扶持資金人大審議時不予通過；進一步細化支出科目到“項”級，最終落實到具體項目，并制定績效目標(biāo)，便于考核；進一步深化國庫集中支付改革，對扶持企業(yè)的財政資金必須全部納入國庫集中支付，杜絕通過中介轉(zhuǎn)撥的行為。

4.轉(zhuǎn)變招商思路，堅持服務(wù)至上原則?？h域地方政府在招商引資中要轉(zhuǎn)變理念,更好地為招商引資提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境,進一步提高公共管理水平,提高工作效率,提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),推進法制建設(shè),從而吸引資金和人才的到來。特別是目前經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，縣域地方政府應(yīng)當(dāng)從關(guān)注短期的政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)變到關(guān)注企業(yè)長期的發(fā)展，以及對區(qū)域經(jīng)濟社會作出的貢獻上來。

5.深化區(qū)域合作，建立共贏機制。在招商引資初期，一定程度的優(yōu)惠政策是不可或缺的。但隨著國家區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的確立，以及區(qū)域一體化的推進，各地應(yīng)深化區(qū)域合作，建立招商引資合作平臺。一般而言，可以采取稅收分成、土地異地置換等方式開展區(qū)域間多種形式的合作，從而降低招商引資的交易成本和競爭成本，把招商引資導(dǎo)致的惡性競爭轉(zhuǎn)變成良性互動，實現(xiàn)區(qū)域間的共贏。