近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》。9月24日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的發(fā)布會上表示，長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力地推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。

韓俊說，現(xiàn)在我們城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過了60%，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段了，到了該把土地增值收益更多地用于“三農(nóng)”的時候了?，F(xiàn)在要解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，必須加快推進鄉(xiāng)村全面振興，可以說鄉(xiāng)村發(fā)展就是擴大內(nèi)需的一個重要戰(zhàn)略支點，必須下決心解決土地增值收益長期以來“取之于農(nóng)、主要用之于城”的問題。

城市建設(shè)對“土地財政”的依賴性很大

韓俊介紹，土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設(shè)可以說對“土地財政”的依賴性是很大的。我們作了一個統(tǒng)計，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達(dá)28萬億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設(shè)的比例比農(nóng)村要高得多。

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，征地規(guī)模和土地出讓規(guī)模不斷擴大，土地出讓收入占地方財政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，確實是有力地促進了城市建設(shè)。2019年我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)由1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到了60.6%，可以說經(jīng)歷了一個史無前例的城鎮(zhèn)化進程。長期以來，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低，這是造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投入不足的一個重要原因。

最近幾年，全國土地出讓收入一年要達(dá)到6、7萬億元，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例每提高一個百分點，就相當(dāng)于“三農(nóng)”增加了600億、700億元的投入。

增加土地出讓收入的資金的同時，不能減少一般公共預(yù)算支農(nóng)投入

《意見》強調(diào)，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持積極穩(wěn)妥、分步實施，按照“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局，既要在存量調(diào)整上做文章，也要在增量分配上想辦法，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)，加快補上“三農(nóng)”發(fā)展短板。文件明確提出，從“十四五”第一年開始，各省（區(qū)、市）要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例；到“十四五”期末，以?。▍^(qū)、市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要達(dá)到50%以上。

《意見》提出了5方面重點舉措：一是明確了以?。▍^(qū)、市）為單位提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的2種可選擇的計提方式。二是明確了土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的統(tǒng)計口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機制。四是明確了允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，對土地出讓收入進行整合使用，聚焦補短板、強弱項。五是明確了加強對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

為了防止支出碎片化、提高資金使用的整體效益，韓俊表示，《意見》提出要統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃銜接好，一定要聚焦補短板、強弱項。

各地可以根據(jù)鄉(xiāng)村振興的實際需要，堅持精打細(xì)算，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)，以及以工代賑工程建設(shè)等十幾項。這些方面都是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要補的突出短板，都是一些比較緊要的任務(wù)，必須集中資金優(yōu)先予以支持。鄉(xiāng)村振興的一般性工作任務(wù)，要爭取通過其他渠道統(tǒng)籌解決資金問題，不列入這項改革增加的資金使用范圍。

韓俊強調(diào)，要加強土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的統(tǒng)籌銜接。也就是說，不能因為這邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就把一般公共預(yù)算支農(nóng)投入減少了，這樣做是與這項改革的初衷背道而馳的，必須持續(xù)加大各級財政通過原有渠道用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出力度，防止產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

防止 “數(shù)字計提”、弄虛作假

對于如何加強對土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村情況的監(jiān)督，防止出現(xiàn)“數(shù)字計提”、弄虛作假的問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書局局長吳宏耀表示，《意見》從三個方面作出了安排。

一是要規(guī)范計提方式。對于按照土地出讓收益50%以上計提的這種方式，要求如果計提數(shù)小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計提。這樣做即使“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個比例來把關(guān)，這就為資金計提規(guī)模劃出了底線。不管兩種方式怎么提，底線就是不能低于土地出讓收入的8%。同時，中央將根據(jù)實際支出情況考核各省（區(qū)、市）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例是否達(dá)到要求，具體考核辦法將由財政部另行制定。

二是加強資金核算管理?！兑庖姟芬螅M一步完善土地出讓收支核算辦法，加強對于土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。具體有“三個嚴(yán)”，兩個嚴(yán)禁，一個嚴(yán)格。一是嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保及時足額繳入國庫。二是嚴(yán)格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的建設(shè)成本納入成本核算范圍。三是嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券。同時，要建立全國統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺，實現(xiàn)實時監(jiān)控。

三是加強考核監(jiān)督。一是要嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。二是加強對土地出讓相關(guān)政策落實及土地出讓收支管理的審計監(jiān)督，適時開展土地出讓收入專項審計。三是各?。▍^(qū)、市）黨委政府每年向黨中央、國務(wù)院報告實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況時，要專題報告調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興情況。四是把調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的情況要納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核，并作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內(nèi)容。