近段時間以來，關于18億畝耕地紅線有沒有保住的爭論不絕于耳，有人提到近年來城市不斷擴張、工業(yè)企業(yè)大量占用耕地，卻補充不到位，當前耕地肯定不會再有18億畝；有的對15.46億畝的永久基本農(nóng)田存有誤解，提到18億畝怎么變成了15億畝，下一步會不會再減少，等等。
針對這些問題，今天，我們就專門聊一聊關于耕地的那些事。
關于十八億畝耕地紅線
上周推送的文章里簡單的提到過十八億畝耕地紅線，但有朋友反映說太簡略了，今天就跟大家具體說一說。
什么是十八億畝耕地紅線？
十八億畝耕地紅線最初的來源要追溯到2006年國家發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，在第一篇第三章“經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標 ”中，有這樣一段：
可持續(xù)發(fā)展能力增強。全國總人口控制在136000萬人。耕地保有量保持1.2億公頃，淡水、能源和重要礦產(chǎn)資源保障水平提高。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢基本遏制，主要污染物排放總量減少10%，森林覆蓋率達到20%，控制溫室氣體排放取得成效。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要
1.2億公頃，按照一公頃15畝來算，正好是18億畝，這就是所謂的18億畝耕地紅線的來源。
為什么是十八億畝呢？
根據(jù)2006年國家統(tǒng)計局提出的我國糧食消費標準和農(nóng)業(yè)部等有關部門的研究，2010年我國達到小康水平時，人均糧食需求量應為420公斤，全國糧食需求總量為5.88億噸;2030年人均糧食需求量應為440公斤，全國糧食需求總量為7.04億噸。
糧食生產(chǎn)總量取決于耕地數(shù)量、播種面積單產(chǎn)、復種指數(shù)和糧經(jīng)比等因素。到2010年和2030年，如果我國實現(xiàn)糧食95%自給目標，則需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝。
考慮到我國的人均消耗糧食量、耕地質量，以及平均畝產(chǎn)等要素，要保障糧食安全，18億畝是底線。目前，全國的耕地保有量約為18.27億畝，全國每年農(nóng)作物播種面積大概在15億畝多，但考慮到防御重大災害和戰(zhàn)爭等意外必須留住的彈性空間，考慮到我國統(tǒng)計中的不準確之處，所以要保18億畝。
更重要的是，我國近年來耕地光喊保護，其實沒保住，耕地在各方利益驅使下急劇減少，如果不以18億為底線，到時候連15億都保不了。雖然15億畝剛好夠用，可是萬一來個自然災害（例如洪水、大旱、地震），一點彈性沒有，國家的糧食安全就完全沒有保障。一句話，不保證18億畝耕地，國家的糧食安全就無法保障，國家就萬分脆弱。
為此，第十屆人代會第四次會議上通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出18億畝耕地是未來5年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。
“占補平衡”下的耕地危機
造成我國耕地減少的主要原因是四個，一是退耕還林，二是非農(nóng)建設占用，三是災害損毀，四是農(nóng)業(yè)結構調整。其中，首要因素是退耕還林，根據(jù)有關資料統(tǒng)計，1997年到2005年，退耕還林一共減少耕地是1.3億畝，占的比例相當大，而同期非農(nóng)建設占用2740萬畝。
為了遏制耕地快速下降趨勢，加強耕地保護，國務院2005年曾印發(fā)《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的通知，要求各省(區(qū)、市)政府對本行政區(qū)域內的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責，省長、市長為第一責任人。
此外，作為一種對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，耕地占補平衡政策也不斷被強化。
所謂耕地占補平衡，是2006年中央政府為了保護耕地數(shù)量而推出的一項政策，簡單理解是A省一個建設項目需要占用一定數(shù)量的耕地，按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，需要補充相應數(shù)量和質量等級的耕地。
但是，一個不容忽視的現(xiàn)實是，雖然占補平衡的原則下，中國耕地整體的面積沒有大規(guī)模減少，但是補充耕地的質量著實令人堪憂。多年的城市化進程中，城市擴張所占用的耕地均是好地，但補充的常常是差地，“數(shù)量平衡背后有質量危機”。此外，雖然中國耕地總量維持在十八億畝以上，但是當中有效灌溉面積大概只有八億七千萬畝，并且這些灌溉設施老化失修現(xiàn)象嚴重，造成耕地質量不高，產(chǎn)量受限。
據(jù)自然資源部發(fā)布的《中國耕地質量等級調查與評定》結果顯示，根據(jù)自然條件、耕作制度、基礎設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術及投入等因素綜合調查與評定，我國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，全國耕地質量平均等別為9.80等，等別總體偏低。
各等別耕地面積占全國耕地評定總面積的比例分別為：優(yōu)等地2.67%、高等地29.98%、中等地50.64%、低等地16.71%。
自然資源部土地利用司一位負責人表示：我國每年城鎮(zhèn)發(fā)展和各項基礎設施建設要占用大量高等級耕地，高等級耕地流失過快，補充耕地等級偏低，耕地質量總體下降，嚴重影響我國耕地生產(chǎn)能力，威脅國家糧食安全。
從這個意義上講，僅保住18億畝耕地數(shù)量是不夠的，要以建設促保護，通過提高耕地質量等級，確保耕地生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升。
“跑偏”的占補平衡政策
56歲的陳永田是杭州市郊仁和街道的農(nóng)民，幾年前，城市的疾速拓展讓他所在村莊多半耕地被征用。老陳家一畝多地恰好在征收范圍之外，看著鄰居因為征地而拿到一大筆錢，當時老陳找村里希望將自己的地也征掉。
如今，老陳的思想轉了個大彎：“錢用完就沒了，耕地是子子孫孫要仰仗的，能少占一分就少占一分?！焙屠详愐粯?，許多當年要求征地的農(nóng)民不再想著靠征地“發(fā)財”了。
盡管耕地是農(nóng)民的“命根”，但樸素的“利益邏輯”卻讓不少農(nóng)民有“被征地”的沖動。正是在這樣的悖論下，國家要求耕地占補平衡——占一分耕地就要補充一分進來，以便耕地總量動態(tài)平衡，保障國家糧食安全。
在農(nóng)民眼中，這個看似嚴苛的耕地保護政策早已“跑偏”?！罢l能找出一塊墾造補充的耕地，和占掉的良田一樣好？”一位農(nóng)民的簡單問題讓很多人難以回答。
記者走訪過多個“占補平衡”的墾造地塊，不少都是在小山坡或者偏遠村莊里，墾造已兩三年的地塊依舊荒蕪或者僅種植一些草或谷類。“這樣的地怎么種得出東西？你看這滿地的石頭比種的莊稼還多？”麗水一處墾造地塊周邊的農(nóng)民說。
相反，幾乎所有的工業(yè)園區(qū)都建在平坦的耕地上?！捌教沟耐恋囟寄脕斫◤S建房了，所以只能在山上、坡上造新地了?！睂幉ㄊ雄粗輩^(qū)鄞江鎮(zhèn)宣裴村呂承勇說。
更為嚴峻的是，像陳永田所在的郊區(qū)農(nóng)村，耕地后備資源嚴重不足，政府為了完成“占補平衡”任務，“只能這里開發(fā)一點，那里開發(fā)一點，只求湊夠數(shù)量，結果沒幾年，這些小塊的劣質農(nóng)田又成了荒地。”
不少農(nóng)民表示，補充耕地條件差有客觀環(huán)境限制，“那些地方本來就是荒地，村里、農(nóng)民都不愿開發(fā)，現(xiàn)在為了完成指標而開發(fā)出來，質量怎么能好？”但“辦法也有”，就是舍不舍得花錢、花工夫？
而且由于缺乏利益補償機制，部分農(nóng)民對耕地保護冷漠。因為劃入基本農(nóng)田沒有什么補貼，還不如出去打工掙的錢多，很多地區(qū)的基本農(nóng)田無人耕作，處于撂荒狀態(tài)，土地質量逐年下降。
“跑偏”的政策，對于部分農(nóng)民來說是“發(fā)家致富”的捷徑，但對于子孫后代來說，卻是難以彌補的損失。
補充三個耕地相關的解釋
（1）15.46億畝永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田是質量優(yōu)、產(chǎn)量高的耕地，是耕地的精華，一經(jīng)劃定，就是上了保險，任何單位和個人不得以任何理由占用。為此，我國有著專門的基本農(nóng)田保護條例，對基本農(nóng)田的劃定、管理、占用審批權限有著明確規(guī)定，嚴禁利用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、畜禽或水產(chǎn)養(yǎng)殖，更不允許非農(nóng)業(yè)占用，國家提出到2020年要劃定永久基本農(nóng)田15.46億畝。
（2）建成10億畝高標準農(nóng)田。高標準農(nóng)田是更為優(yōu)質的耕地，也是永久基本農(nóng)田的優(yōu)質部分，這些耕地土地平整、設施完善、農(nóng)電配套、集中連片、生態(tài)良好、土壤肥沃、抗災能力強，能夠旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。國家提出到2022年，要建成10億畝高標準農(nóng)田，并且實現(xiàn)統(tǒng)一上圖入庫，實施精細化管理，讓高標準農(nóng)田發(fā)揮應有作用。
（3）農(nóng)田有效灌溉面積10.4億畝。農(nóng)田只有做到有效灌溉，才能保證穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收，但有些地方農(nóng)田水利建設還達不到灌溉要求，特別是近年來地下水位下降，河流水量減少，北方很多地方灌溉澆地困難。對此，國家提出要進一步加強農(nóng)田水利建設，全面提升耕地保護質量，到2022年農(nóng)田有效灌溉面積要達到10.4億畝。
