近段時(shí)間以來(lái)，關(guān)于18億畝耕地紅線有沒(méi)有保住的爭(zhēng)論不絕于耳，有人提到近年來(lái)城市不斷擴(kuò)張、工業(yè)企業(yè)大量占用耕地，卻補(bǔ)充不到位，當(dāng)前耕地肯定不會(huì)再有18億畝；有的對(duì)15.46億畝的永久基本農(nóng)田存有誤解，提到18億畝怎么變成了15億畝，下一步會(huì)不會(huì)再減少，等等。
針對(duì)這些問(wèn)題，今天，我們就專門(mén)聊一聊關(guān)于耕地的那些事。
關(guān)于十八億畝耕地紅線
上周推送的文章里簡(jiǎn)單的提到過(guò)十八億畝耕地紅線，但有朋友反映說(shuō)太簡(jiǎn)略了，今天就跟大家具體說(shuō)一說(shuō)。
什么是十八億畝耕地紅線？
十八億畝耕地紅線最初的來(lái)源要追溯到2006年國(guó)家發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，在第一篇第三章“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo) ”中，有這樣一段：
可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)。全國(guó)總?cè)丝诳刂圃?36000萬(wàn)人。耕地保有量保持1.2億公頃，淡水、能源和重要礦產(chǎn)資源保障水平提高。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)基本遏制，主要污染物排放總量減少10%，森林覆蓋率達(dá)到20%，控制溫室氣體排放取得成效。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要
1.2億公頃，按照一公頃15畝來(lái)算，正好是18億畝，這就是所謂的18億畝耕地紅線的來(lái)源。
為什么是十八億畝呢？
根據(jù)2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提出的我國(guó)糧食消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門(mén)的研究，2010年我國(guó)達(dá)到小康水平時(shí)，人均糧食需求量應(yīng)為420公斤，全國(guó)糧食需求總量為5.88億噸;2030年人均糧食需求量應(yīng)為440公斤，全國(guó)糧食需求總量為7.04億噸。
糧食生產(chǎn)總量取決于耕地?cái)?shù)量、播種面積單產(chǎn)、復(fù)種指數(shù)和糧經(jīng)比等因素。到2010年和2030年，如果我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食95%自給目標(biāo)，則需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝。
考慮到我國(guó)的人均消耗糧食量、耕地質(zhì)量，以及平均畝產(chǎn)等要素，要保障糧食安全，18億畝是底線。目前，全國(guó)的耕地保有量約為18.27億畝，全國(guó)每年農(nóng)作物播種面積大概在15億畝多，但考慮到防御重大災(zāi)害和戰(zhàn)爭(zhēng)等意外必須留住的彈性空間，考慮到我國(guó)統(tǒng)計(jì)中的不準(zhǔn)確之處，所以要保18億畝。
更重要的是，我國(guó)近年來(lái)耕地光喊保護(hù)，其實(shí)沒(méi)保住，耕地在各方利益驅(qū)使下急劇減少，如果不以18億為底線，到時(shí)候連15億都保不了。雖然15億畝剛好夠用，可是萬(wàn)一來(lái)個(gè)自然災(zāi)害（例如洪水、大旱、地震），一點(diǎn)彈性沒(méi)有，國(guó)家的糧食安全就完全沒(méi)有保障。一句話，不保證18億畝耕地，國(guó)家的糧食安全就無(wú)法保障，國(guó)家就萬(wàn)分脆弱。
為此，第十屆人代會(huì)第四次會(huì)議上通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出18億畝耕地是未來(lái)5年一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。
“占補(bǔ)平衡”下的耕地危機(jī)
造成我國(guó)耕地減少的主要原因是四個(gè)，一是退耕還林，二是非農(nóng)建設(shè)占用，三是災(zāi)害損毀，四是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。其中，首要因素是退耕還林，根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1997年到2005年，退耕還林一共減少耕地是1.3億畝，占的比例相當(dāng)大，而同期非農(nóng)建設(shè)占用2740萬(wàn)畝。
為了遏制耕地快速下降趨勢(shì)，加強(qiáng)耕地保護(hù)，國(guó)務(wù)院2005年曾印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》的通知，要求各省(區(qū)、市)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人。
此外，作為一種對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，耕地占補(bǔ)平衡政策也不斷被強(qiáng)化。
所謂耕地占補(bǔ)平衡，是2006年中央政府為了保護(hù)耕地?cái)?shù)量而推出的一項(xiàng)政策，簡(jiǎn)單理解是A省一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要占用一定數(shù)量的耕地，按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，需要補(bǔ)充相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量等級(jí)的耕地。
但是，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，雖然占補(bǔ)平衡的原則下，中國(guó)耕地整體的面積沒(méi)有大規(guī)模減少，但是補(bǔ)充耕地的質(zhì)量著實(shí)令人堪憂。多年的城市化進(jìn)程中，城市擴(kuò)張所占用的耕地均是好地，但補(bǔ)充的常常是差地，“數(shù)量平衡背后有質(zhì)量危機(jī)”。此外，雖然中國(guó)耕地總量維持在十八億畝以上，但是當(dāng)中有效灌溉面積大概只有八億七千萬(wàn)畝，并且這些灌溉設(shè)施老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重，造成耕地質(zhì)量不高，產(chǎn)量受限。
據(jù)自然資源部發(fā)布的《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》結(jié)果顯示，根據(jù)自然條件、耕作制度、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及投入等因素綜合調(diào)查與評(píng)定，我國(guó)耕地評(píng)定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全國(guó)耕地質(zhì)量平均等別為9.80等，等別總體偏低。
各等別耕地面積占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的比例分別為：優(yōu)等地2.67%、高等地29.98%、中等地50.64%、低等地16.71%。
自然資源部土地利用司一位負(fù)責(zé)人表示：我國(guó)每年城鎮(zhèn)發(fā)展和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要占用大量高等級(jí)耕地，高等級(jí)耕地流失過(guò)快，補(bǔ)充耕地等級(jí)偏低，耕地質(zhì)量總體下降，嚴(yán)重影響我國(guó)耕地生產(chǎn)能力，威脅國(guó)家糧食安全。
從這個(gè)意義上講，僅保住18億畝耕地?cái)?shù)量是不夠的，要以建設(shè)促保護(hù)，通過(guò)提高耕地質(zhì)量等級(jí)，確保耕地生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升。
“跑偏”的占補(bǔ)平衡政策
56歲的陳永田是杭州市郊仁和街道的農(nóng)民，幾年前，城市的疾速拓展讓他所在村莊多半耕地被征用。老陳家一畝多地恰好在征收范圍之外，看著鄰居因?yàn)檎鞯囟玫揭淮蠊P錢(qián)，當(dāng)時(shí)老陳找村里希望將自己的地也征掉。
如今，老陳的思想轉(zhuǎn)了個(gè)大彎：“錢(qián)用完就沒(méi)了，耕地是子子孫孫要仰仗的，能少占一分就少占一分?！焙屠详愐粯?，許多當(dāng)年要求征地的農(nóng)民不再想著靠征地“發(fā)財(cái)”了。
盡管耕地是農(nóng)民的“命根”，但樸素的“利益邏輯”卻讓不少農(nóng)民有“被征地”的沖動(dòng)。正是在這樣的悖論下，國(guó)家要求耕地占補(bǔ)平衡——占一分耕地就要補(bǔ)充一分進(jìn)來(lái)，以便耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保障國(guó)家糧食安全。
在農(nóng)民眼中，這個(gè)看似嚴(yán)苛的耕地保護(hù)政策早已“跑偏”?！罢l(shuí)能找出一塊墾造補(bǔ)充的耕地，和占掉的良田一樣好？”一位農(nóng)民的簡(jiǎn)單問(wèn)題讓很多人難以回答。
記者走訪過(guò)多個(gè)“占補(bǔ)平衡”的墾造地塊，不少都是在小山坡或者偏遠(yuǎn)村莊里，墾造已兩三年的地塊依舊荒蕪或者僅種植一些草或谷類?！斑@樣的地怎么種得出東西？你看這滿地的石頭比種的莊稼還多？”麗水一處墾造地塊周邊的農(nóng)民說(shuō)。
相反，幾乎所有的工業(yè)園區(qū)都建在平坦的耕地上?！捌教沟耐恋囟寄脕?lái)建廠建房了，所以只能在山上、坡上造新地了?！睂幉ㄊ雄粗輩^(qū)鄞江鎮(zhèn)宣裴村呂承勇說(shuō)。
更為嚴(yán)峻的是，像陳永田所在的郊區(qū)農(nóng)村，耕地后備資源嚴(yán)重不足，政府為了完成“占補(bǔ)平衡”任務(wù)，“只能這里開(kāi)發(fā)一點(diǎn)，那里開(kāi)發(fā)一點(diǎn)，只求湊夠數(shù)量，結(jié)果沒(méi)幾年，這些小塊的劣質(zhì)農(nóng)田又成了荒地?！?/p>
不少農(nóng)民表示，補(bǔ)充耕地條件差有客觀環(huán)境限制，“那些地方本來(lái)就是荒地，村里、農(nóng)民都不愿開(kāi)發(fā)，現(xiàn)在為了完成指標(biāo)而開(kāi)發(fā)出來(lái)，質(zhì)量怎么能好？”但“辦法也有”，就是舍不舍得花錢(qián)、花工夫？
而且由于缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制，部分農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)冷漠。因?yàn)閯澣牖巨r(nóng)田沒(méi)有什么補(bǔ)貼，還不如出去打工掙的錢(qián)多，很多地區(qū)的基本農(nóng)田無(wú)人耕作，處于撂荒狀態(tài)，土地質(zhì)量逐年下降。
“跑偏”的政策，對(duì)于部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)是“發(fā)家致富”的捷徑，但對(duì)于子孫后代來(lái)說(shuō)，卻是難以彌補(bǔ)的損失。
補(bǔ)充三個(gè)耕地相關(guān)的解釋
（1）15.46億畝永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田是質(zhì)量?jī)?yōu)、產(chǎn)量高的耕地，是耕地的精華，一經(jīng)劃定，就是上了保險(xiǎn)，任何單位和個(gè)人不得以任何理由占用。為此，我國(guó)有著專門(mén)的基本農(nóng)田保護(hù)條例，對(duì)基本農(nóng)田的劃定、管理、占用審批權(quán)限有著明確規(guī)定，嚴(yán)禁利用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、畜禽或水產(chǎn)養(yǎng)殖，更不允許非農(nóng)業(yè)占用，國(guó)家提出到2020年要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田15.46億畝。
（2）建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是更為優(yōu)質(zhì)的耕地，也是永久基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)部分，這些耕地土地平整、設(shè)施完善、農(nóng)電配套、集中連片、生態(tài)良好、土壤肥沃、抗災(zāi)能力強(qiáng)，能夠旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。國(guó)家提出到2022年，要建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并且實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一上圖入庫(kù)，實(shí)施精細(xì)化管理，讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田發(fā)揮應(yīng)有作用。
（3）農(nóng)田有效灌溉面積10.4億畝。農(nóng)田只有做到有效灌溉，才能保證穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收，但有些地方農(nóng)田水利建設(shè)還達(dá)不到灌溉要求，特別是近年來(lái)地下水位下降，河流水量減少，北方很多地方灌溉澆地困難。對(duì)此，國(guó)家提出要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，全面提升耕地保護(hù)質(zhì)量，到2022年農(nóng)田有效灌溉面積要達(dá)到10.4億畝。
