原國土部、住建部于2017年8月聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，允許北京等13個城市在符合規(guī)劃要求的存量集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可自行開發(fā)運營，也可通過聯(lián)營、入股等方式運營；2019年1月，又確認青島等5個城市為第二批試點。通過在試點城市成功運營一批集體租賃住房項目，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，為優(yōu)化政策制度提供堅實支撐。
試點政策
18個試點城市根據(jù)中央政策要求，從項目審批程序、建設(shè)運營機制、監(jiān)測監(jiān)管機制等3方面規(guī)定了關(guān)鍵政策內(nèi)容，并利用規(guī)劃引領(lǐng)和審批簡化等多方面的實際操作予以配合，從而規(guī)范集體租賃住房的開發(fā)與運營規(guī)則，建立健全住房制度和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制，為全面建設(shè)小康社會提供住房和用地保障，進一步探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。
政策傳導(dǎo)機制如圖1所示。
圖一
（一）共性特征
通過梳理18個試點城市的相關(guān)政策，總結(jié)出4點共性特征：
1.重視民主決策。試點政策規(guī)定，項目建設(shè)方案應(yīng)經(jīng)村民會議三分之二以上成員或代表同意，收益分配方案需經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議或代表大會討論通過，從而充分反映公眾訴求。
2.保障農(nóng)民利益。試點政策致力于拓寬農(nóng)民增收渠道，保障農(nóng)民住有所居。在收益分配方面，試點政策優(yōu)先保障集體經(jīng)濟組織成員收益。在收益用途方面，收益用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、支持脫貧攻堅、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和興辦公益事業(yè)等。
3.賦予集體土地開發(fā)權(quán)。打破單位和個人開發(fā)集體土地前必須將其轉(zhuǎn)為國有的制度，賦予集體開發(fā)建設(shè)商品住宅的權(quán)利，從而盤活農(nóng)村存量土地，增加土地供給渠道。
4.轉(zhuǎn)變政府職能。試點政策主要包含3方面：一是簡化審批流程，辦理快速審批通道；二是遵循“鄉(xiāng)操作，縣負責(zé)，市領(lǐng)導(dǎo)”的工作思路，明晰責(zé)任主體；三是降低政府參與度，鼓勵集體經(jīng)濟組織自行運營租賃住房，同時國有企業(yè)可參與建設(shè)。
（二）差異對比
除以上相似政策外，各試點城市根據(jù)自身實際，因地制宜地制定了差異化政策。本文將從項目審批程序、建設(shè)運營機制、監(jiān)測監(jiān)管機制等三方面進行政策差異對比分析（表1）。
試點成效與問題
（一）試點成效
目前，集體租賃住房建設(shè)仍處于探索階段，18個試點城市進度不一，其中北京供地規(guī)模最大、建設(shè)進展最快。
1.總體情況
在供地計劃制定方面，僅4城公布了具體的集體建設(shè)用地供應(yīng)計劃，其中，2017-2022年北京計劃供應(yīng)1000萬平方米集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，2018-2020年廣州、合肥、南京分別計劃供應(yīng)300萬平方米、45萬平方米和30萬平方米集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。其他城市的三年或五年規(guī)劃中均未定量設(shè)定供地指標。
在執(zhí)行進展方面，一線城市進展較快、供給計劃完成情況較為理想，而二、三線城市進展較慢，多停留在規(guī)劃層面。北京順利完成了近兩年的供地計劃，2017和2018年均供應(yīng)了200萬平方米以上的集體建設(shè)用地，上海、廣州、福州等城市也供應(yīng)了多宗集體建設(shè)用地。其中，北京和上海因集體租賃住房建設(shè)項目啟動時間較早（2011年），目前已有一些項目建成運營，如北京的溫泉鎮(zhèn)351項目和上海的聯(lián)名雅苑項目等。
在項目區(qū)位方面，主要集中在遠郊地區(qū)，如上海供應(yīng)的5幅地都位于松江區(qū)，北京供應(yīng)的土地大多分布大興、房山、昌平等遠郊區(qū)域。由于政策落地不久，一些城市因市場條件和地塊條件不足，選址困難，進展緩慢。
2.實際案例——北京市集體租賃住房建設(shè)典型項目
北京作為最早建設(shè)集體租賃住房項目的城市之一，項目規(guī)模較大、種類更加多元化，其實踐經(jīng)驗可為其他試點城市提供參考。本文將選取兩個代表性案例進行解析：
（1）溫泉鎮(zhèn)351項目——住房保障和雙創(chuàng)策略結(jié)合
溫泉鎮(zhèn)351項目獨具特色，將住房需求保障和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)策略兩種國家目標結(jié)合，明確定位為中關(guān)村創(chuàng)客小鎮(zhèn)，用于為創(chuàng)業(yè)人才提供租賃住房。項目所在的溫泉鎮(zhèn)位于海淀區(qū)北部區(qū)域，暫住人口約2.7萬，具有較高的住房租賃需求。項目位于溫泉鎮(zhèn)東埠頭村南側(cè)，臨近定向安置小區(qū)，未來規(guī)劃建設(shè)完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施。項目總建設(shè)面積約19萬平方米，可提供2772套公租房。
農(nóng)民集體通過入股開發(fā)建設(shè)公司（北京興泉置業(yè)）籌集項目資金，并在竣工后將房屋統(tǒng)一租賃給房管局，獲取長期租金收益。與其他項目不同，該項目實施定向配租，嚴格要求承租人是海淀區(qū)5年內(nèi)注冊的初創(chuàng)公司成員，每年動態(tài)審核租賃資質(zhì)，及時清除不合規(guī)承租人。
該項目不僅有效盤活了農(nóng)村閑置土地，提高了農(nóng)民集體財產(chǎn)性收入，而且將創(chuàng)業(yè)氛圍引入村莊，有助于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力鄉(xiāng)村振興。
（2）海鶄落村項目——致力于滿足住房租賃需求
海鶄落村項目主要定位于滿足國家級高新科技研發(fā)基地未來科技城的住房租賃需求。項目位于昌平區(qū)海鶄落村西北部，距科技城僅3千米，是科技城工作人員的首選租賃居所。項目總建設(shè)面積13.14萬平方米，已建成租賃住房1837套。
項目建設(shè)運營過程較為波折。起初在建設(shè)階段進展順利，但在項目竣工后，項目運營管理陷入停滯狀態(tài)，主要原因有兩點：一是項目存在違法占耕地建房的現(xiàn)象，導(dǎo)致房屋沒有產(chǎn)權(quán)保障，無法順利辦理租賃手續(xù)。二是相關(guān)規(guī)劃未能與項目建設(shè)精準對接，導(dǎo)致基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，無法滿足居住需求。為解決這些問題，北京借2017年被選為集體租賃住房試點城市的契機，重新啟動該項目，一方面復(fù)墾部分土地以補充耕地，實現(xiàn)增減掛鉤；另一方面調(diào)整規(guī)劃以完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，使項目得以推進，預(yù)計于2019年底投入運營。
總之，北京集體租賃住房建設(shè)較為成功，正在平穩(wěn)有序推進，對過程中遇到的問題采取了針對性解決措施，相關(guān)經(jīng)驗可適當(dāng)在其他地區(qū)推廣。
（二）試點問題
雖然集體土地租賃住房建設(shè)已取得一定成效，但相關(guān)制度體系構(gòu)建仍處于探索完善階段，難免出現(xiàn)一些矛盾與問題。結(jié)合試點城市的實踐情況，將主要問題總結(jié)為5方面：
1.選址難定。對于交通區(qū)位條件差、周邊基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善等住房租賃需求較低的地區(qū)，或供給已滿足需求的地區(qū)，由于地方政府和農(nóng)村集體資金有限、建設(shè)集體租賃住房的投資回報率較低，因而其建設(shè)意愿較弱。對于交通區(qū)位優(yōu)勢明顯、周邊基礎(chǔ)配套設(shè)施完善的地區(qū)，往往存在較高的住房租賃需求，但農(nóng)村集體傾向于通過土地征收獲取高額收益，不愿建設(shè)投資周期長、投資回報率低的集體租賃住房。因此，如何確定項目的合理選址是有待解決的問題。
2.相關(guān)配套政策有待完善。一是項目審批制度有缺陷，審批手續(xù)復(fù)雜，周期較長。二是住房建設(shè)監(jiān)管制度不健全，政府與集體無法隨時監(jiān)管和及時阻止違法建設(shè)行為。三是規(guī)劃不夠詳細，無法精確指導(dǎo)項目建設(shè)。
3.未能實現(xiàn)專業(yè)化運營。集體經(jīng)濟組織因運營經(jīng)驗較少、專業(yè)水平不足，難以構(gòu)建完善的市場化租賃平臺，導(dǎo)致市場價格不穩(wěn)定，也不利于政府監(jiān)管，易引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房問題。
4.資金不足。集體租賃住房建設(shè)的前期投入大，中后期運營成本高，加之投資回收期較長，需要雄厚的資金支持。但集體經(jīng)濟組織自有資金十分有限，而且在融資過程中，由于集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)分離，許多銀行為降低風(fēng)險，不愿發(fā)放使用權(quán)抵押貸款，導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織難以籌齊建設(shè)運營資金。
5.收益分配不公平。一是集體土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰導(dǎo)致難以確定集體和農(nóng)民間的收益分配，加之政府和投資企業(yè)參與分配的方式不明確，因而各利益主體的收益分配比例難定；二是收益分配監(jiān)管制度體系不健全，縱容了分配不公行為。
建議與展望
（一）政策建議
各試點城市應(yīng)高度重視現(xiàn)存問題，并依此優(yōu)化相關(guān)政策制度，建立科學(xué)合理的管理體系，積極穩(wěn)妥推進試點工作。針對上述問題，提出5點政策建議：
1.根據(jù)租賃需求選址。項目選址時嚴格遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，本著配套基礎(chǔ)設(shè)施完善、權(quán)屬清晰、可行性高等原則，根據(jù)前期摸底調(diào)查結(jié)果確定租賃需求，以需求為導(dǎo)向確定項目選址布局，優(yōu)先將項目設(shè)置在區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)配套設(shè)施完善、人口凈流入多和需求旺盛的地區(qū)，維持市場供需平衡，避免階段性供給不足或供給過剩。
2.完善相關(guān)配套政策。建議從3方面優(yōu)化：一是規(guī)范審批流程，合理限定審批周期，為農(nóng)民集體提供專業(yè)化的申請審批指導(dǎo)。二是嚴格建房監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，嚴厲查處違法建設(shè)行為，探索構(gòu)建農(nóng)民集體互相監(jiān)督的利益聯(lián)動機制。三是制定完善的控制性詳細規(guī)劃，專門對接集體租賃住房建設(shè)。
3.建立集體租賃住房管理平臺。在平臺中納入建設(shè)、運營、利益分配管理等內(nèi)容，可采取兩種平臺構(gòu)建模式：一是由政府主導(dǎo)建立國有專項管理平臺公司，二是授權(quán)民營住房租賃企業(yè)構(gòu)建租賃平臺。通過構(gòu)建專業(yè)化管理平臺，彌補集體經(jīng)濟組織的專業(yè)缺陷，提高租賃市場化水平，維護市場穩(wěn)定性。
4.提供金融支持。一是鼓勵政策性金融機構(gòu)提供低息、長期穩(wěn)定貸款；二是鼓勵地方政府因地制宜地推出集體土地收益權(quán)抵押政策，掃清集體融資障礙，并適當(dāng)提高融資額度。
5.構(gòu)建初次分配和再次分配相結(jié)合的收益分配體系，健全收益分配監(jiān)管制度。在構(gòu)建分配體系方面，初次分配基于產(chǎn)權(quán)和投入，首先通過完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，公示符合條件的集體經(jīng)濟組織成員，明確其擁有土地份額，優(yōu)先分配農(nóng)民和集體收益，然后將剩余收益根據(jù)政府和企業(yè)投入資金按比例分配；再次分配基于公平和正義，調(diào)節(jié)因區(qū)位、配套、時點等差異導(dǎo)致的收益分配不公問題。在健全監(jiān)管制度方面，建議實行政府和農(nóng)民集體雙重監(jiān)管，確保收益分配嚴格按政策標準落實到位，實現(xiàn)國家、企業(yè)、集體、農(nóng)民間收益分配大體平衡。
（二）未來展望
2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，刪除了原有第43條中任何單位或個人需要使用土地的，必須使用國有土地的規(guī)定，并新增規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人直接使用。
新增條例為集體租賃住房建設(shè)掃除了法律和制度障礙。在此背景下，未來集體租賃住房建設(shè)工作將繼續(xù)推進和擴展，相關(guān)政策管理機制有望在經(jīng)驗與教訓(xùn)的總結(jié)過程中逐步完善，向更加成熟化、體系化的管理模式發(fā)展。
