集種植養(yǎng)殖、休閑觀光、餐飲住宿等功能于一體的田園綜合體，作為三產(chǎn)融合、鄉(xiāng)村振興的重要方向，曾被寄予厚望。然而，時下在全國“大棚房”問題專項整治過程中，不少田園綜合體因為違規(guī)也在清理之列。一些田園綜合體投資者表示“委屈和不解”，在鼓勵和整治的矛盾中辨不清方向，頗感困惑。

是鉆空子 還是搞休閑農(nóng)業(yè)

去年8月份至11月底，全國排查各類農(nóng)業(yè)設(shè)施1815.7萬個，發(fā)現(xiàn)占用耕地違法違規(guī)建設(shè)“大棚房”11.4萬個。這些“大棚”打著農(nóng)旅結(jié)合的旗號鉆空子，鋌而走險突破耕地紅線，甚至在農(nóng)地上“種房子”。本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以前曾被一些地方鼓勵發(fā)展的田園綜合體此次也被納入專項整治。

福建村民張小明承包了近50畝地，曾以種植甘蔗、養(yǎng)豬養(yǎng)魚為生。由于種養(yǎng)基地離縣城較近，在當(dāng)?shù)卣墓膭钕?，張小明?013年轉(zhuǎn)型“慢生活”旅游，投入260萬元打造包括餐飲在內(nèi)的休閑農(nóng)莊，均為一層平房，最多時每天游客700至800人，年收入幾十萬元。

好景不長。今年2月，國土部門認(rèn)定張小明的農(nóng)莊用地不合法，將近3畝用于餐飲的房子拆除?！皣敛块T的工作人員說，誰當(dāng)時支持的現(xiàn)在找誰去。”張小明說：當(dāng)初一些地方領(lǐng)導(dǎo)多次到訪支持肯定，電視臺還來報道典型，現(xiàn)在農(nóng)莊菠蘿蜜、柚子、蘆柑等20多種水果眼看就要爛在枝上，餐飲沒了，來采摘的人也幾乎都沒了。

在浙江走訪看到，以田園綜合體為主的休閑農(nóng)業(yè)，餐飲、采摘、游樂等功能幾乎是標(biāo)配。一家田園綜合體負(fù)責(zé)人問道：既是農(nóng)旅結(jié)合，游客停車吃飯是最基本的需求，其配套設(shè)施用什么地？農(nóng)業(yè)觀光大棚里，土上墊幾塊磚走路不行？生產(chǎn)設(shè)施用房貼上瓷磚也不行，農(nóng)業(yè)只能破破爛爛？

設(shè)施農(nóng)用地、休閑農(nóng)業(yè)處于模糊地帶

目前田園綜合體處于灰色生長地帶，關(guān)鍵在于政策對設(shè)施農(nóng)用地、休閑農(nóng)業(yè)并沒有一個“嚴(yán)謹(jǐn)”的“說法”。

福建某市自然資源局干部說，關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地僅有指導(dǎo)性文件，配套政策和細(xì)則不完善，產(chǎn)生許多模糊地帶，有的農(nóng)民企業(yè)“蒙著眼入坑”，客觀上無意識違法，有的則是“故意鉆空子”。

有的農(nóng)戶最初申報設(shè)施農(nóng)用地，但過了一兩年，因為政策或市場變化，設(shè)施農(nóng)業(yè)無法盈利，設(shè)施農(nóng)用地和地面附屬設(shè)施該怎么處理：是恢復(fù)成耕地，還是做其他經(jīng)營性活動，比如農(nóng)家樂？如果一刀切拆除，顯然武斷、浪費。

還有一些部門反映，現(xiàn)在沒有明確規(guī)定什么是休閑農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶只要在工商部門注冊登記，在農(nóng)業(yè)部門登記種植養(yǎng)殖，就算是休閑農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)部門頒發(fā)什么獎勵證書、評定示范點之類，也并不需要看土地使用是否符合法律規(guī)定。

還有基層干部坦言“左右為難”：昨天的政策鼓勵農(nóng)旅結(jié)合，基層就對一些模糊問題“睜一只眼閉一只眼”，今天政策風(fēng)向突變、督查問責(zé)，基層落實只好層層加碼一刀切。也正是政策的模糊地帶太多，導(dǎo)致監(jiān)管不力，田園綜合體在灰色地帶野蠻生長。

農(nóng)業(yè)和旅游部門稱，該部門沒有審批休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)權(quán)限，也沒有把關(guān)土地使用的職責(zé)，只是負(fù)責(zé)指導(dǎo)生產(chǎn)、引導(dǎo)發(fā)展，不負(fù)責(zé)土地性質(zhì)是否違法。

自然資源部門說“執(zhí)法難”，只能通知罰款，如果要拆除，只能叫法院執(zhí)行，但從申請到真正執(zhí)行，耗時9個月，違法建筑都建完了。

厘清政策界限 規(guī)范健康發(fā)展

首要是厘清政策。休閑農(nóng)業(yè)的定義標(biāo)準(zhǔn)是什么？因為市場因素正常退出的設(shè)施農(nóng)用地和地面附屬設(shè)施該如何處理……在指導(dǎo)性文件之外，有關(guān)田園綜合體發(fā)展的政策細(xì)則需盡早完善。

福建省漳州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局總農(nóng)藝師林東坡建議，針對三產(chǎn)融合或休閑農(nóng)業(yè)出臺可操作的用地政策。要因地制宜細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些材料不屬于硬化地、用透水磚鋪設(shè)的地面是否屬于臨時建筑、是否允許在林業(yè)設(shè)施上建設(shè)配套。

浙江某生態(tài)農(nóng)業(yè)集團有限公司董事長陳照米認(rèn)為，工業(yè)、商業(yè)都有專門用地，農(nóng)業(yè)只有設(shè)施用地，已不適應(yīng)農(nóng)旅結(jié)合的趨勢。隨著鄉(xiāng)村振興推進(jìn)，土地政策適度調(diào)整應(yīng)加快進(jìn)度。

專家建議參考管理設(shè)施農(nóng)業(yè)地的辦法，出臺針對休閑農(nóng)業(yè)用地政策，將基本農(nóng)田外的園地、林地、劣質(zhì)耕地分門別類，考慮在內(nèi)。