01引言
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是國家實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的必由之路，不僅決定著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的未來，而且決定著世界城鎮(zhèn)化的前景，影響著世界城市化的發(fā)展質(zhì)量。新時代中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在由高速增長階段轉(zhuǎn)為高質(zhì)量的發(fā)展階段，相應(yīng)地城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在由中期快速成長階段向后期質(zhì)量提升階段轉(zhuǎn)變的過渡期，也處在城鎮(zhèn)化由低質(zhì)量發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。為了實現(xiàn)這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，中央城鎮(zhèn)化工作會議、黨的“十九大”報告會議等連續(xù)提出要著力提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，走綠色、集約、高效、低碳、創(chuàng)新、智能的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展道路。這既是對國家建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國做貢獻(xiàn)，也是對構(gòu)建人類命運共同體做貢獻(xiàn)。推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑，更是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的戰(zhàn)略手段。
02 新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基本要義與規(guī)律性
2.1新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基本要義
高質(zhì)量推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是對中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，也是當(dāng)前和今后一個時期中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本指針。過去70年中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展成功解決了“快不快”的問題，新時代背景下的新型城鎮(zhèn)化突出強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，根本在于解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量“高不高”、城鄉(xiāng)居民“滿意不滿意”等關(guān)鍵問題，走低資源消耗、低環(huán)境污染、低碳排放、高綜合效應(yīng)的集約型發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵可以概括為高質(zhì)量的城市建設(shè)、高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、高質(zhì)量的公共服務(wù)、高質(zhì)量的人居環(huán)境、高質(zhì)量的城市管理和高質(zhì)量的市民化的有機(jī)統(tǒng)一。
高質(zhì)量的城市建設(shè)要求采用現(xiàn)代化的技術(shù)和綠色建筑節(jié)能技術(shù)等推進(jìn)建設(shè)緊湊城市、精明城市、綠色城市和智慧城市，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等級、標(biāo)準(zhǔn)、智能化程度、共享化程度和運行效率。
高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化、智能化和自動化，城市基礎(chǔ)設(shè)施配置與進(jìn)城人口相匹配，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相適應(yīng)，不斷提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施高效運行效率與互聯(lián)互通水平。
高質(zhì)量的公共服務(wù)要求建成均等化的基本公共服務(wù)設(shè)施，居民老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，建成完善的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、便捷的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、現(xiàn)代化的教育培訓(xùn)設(shè)施、高效的科技創(chuàng)新設(shè)施，健全的社會保障設(shè)施和金融、保險等其他公共服務(wù)設(shè)施。
高質(zhì)量的人居環(huán)境要求優(yōu)化城市生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間，建設(shè)宜居宜業(yè)的生態(tài)城市和低碳城市，城市環(huán)境污染得到全面治理，實現(xiàn)城市碧水藍(lán)天白云，城市人居環(huán)境質(zhì)量得到全面提升。
高質(zhì)量的城市管理要求城市管理更加科學(xué)、有序、高效，相關(guān)法律法規(guī)制度健全，城市管理信息化程度和智能化程度全面提升，交通擁堵、環(huán)境污染等城市病問題通過高效的城市管理逐步緩解直到根除。
高質(zhì)量的市民化要求農(nóng)村非農(nóng)業(yè)人口有序市民化，不斷提升城鄉(xiāng)居民的教育、科技、文化和道德素質(zhì)，不斷增加就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會，培養(yǎng)新時代社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新市民。
2.2新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的四階段性規(guī)律
城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升與其所處的發(fā)展階段密切相關(guān)，同時也與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的快慢有重要的相關(guān)關(guān)系。早在1975年美國地理學(xué)家諾瑟姆(Ray M Northam)就把城鎮(zhèn)化發(fā)展過程概括為一條拉平的S形曲線，劃分為城鎮(zhèn)化發(fā)展初期(城鎮(zhèn)化水平<30%)、發(fā)展中期(城鎮(zhèn)化水平介于30%~70%)和發(fā)展后期(城鎮(zhèn)化水平>70%)三大階段，分別對應(yīng)于工業(yè)化初期、中期和后期，這就是特定區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)典三階段論。但三階段論無法與特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展四階段論、經(jīng)濟(jì)增長四階段論一一對應(yīng)，并且對城鎮(zhèn)化第二階段的劃分區(qū)間過長過粗，過多地照搬或遷就了諾瑟姆的觀點，具有時代的必然性、認(rèn)識的局限性和視野的局限性?；谶@些缺陷，將城鎮(zhèn)化的三階段修正為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的四階段論。即在充分考慮城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步對應(yīng)關(guān)系的前提下，將S形曲線劃分為城鎮(zhèn)化發(fā)展初期(城鎮(zhèn)化水平介于1%~30%之間，為起步期)、城鎮(zhèn)化發(fā)展中期(城鎮(zhèn)化水平介于30%~60%之間，為成長期)、城鎮(zhèn)化發(fā)展后期(城鎮(zhèn)化水平介于60%~80%之間，為成熟期)、城鎮(zhèn)化發(fā)展終期(城鎮(zhèn)化水平在80%以上，為頂峰期)共四大階段。這就是新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展所要遵循的四階段性規(guī)律或者稱四階段論(圖1)。
圖1.新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的四階段性規(guī)律示意圖
國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的四階段性規(guī)律表明，特定時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段必須與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段同步一致，一一對應(yīng)，超前或者滯后均會加大城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的城市病，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的四階段性規(guī)律要求協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量之間的辯證關(guān)系。城鎮(zhèn)化水平年均增長速度宜保持在0.6~0.8個百分點，在不同階段，該快則快，該慢則慢。
2.3新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的四漸進(jìn)式規(guī)律
新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的漸進(jìn)模式漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展規(guī)律包括農(nóng)民社區(qū)化、中心化、鎮(zhèn)民化、市民化四大漸進(jìn)過程(圖2)，其中把自然村變?yōu)橹行拇搴?a title="農(nóng)村" href="http://wlszq.com/tag/%e5%86%9c%e6%9d%91">農(nóng)村社區(qū)、把中心村提升為鎮(zhèn)民化均屬于漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式。這種模式可做到農(nóng)民完全可不進(jìn)城，但仍可享受到城市居民享受的各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)待遇。需要強(qiáng)調(diào)的是，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展角度分析，沒有必要將更多的農(nóng)民都趕進(jìn)城里，廣大農(nóng)村與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還必須有農(nóng)民來留守來保障國家糧食安全。在戶籍方面，村民仍然是農(nóng)業(yè)人口，不改變戶籍性質(zhì)，但原來的宅基地通過集約配置可變?yōu)闃欠?，這是一個從農(nóng)村到農(nóng)村、從農(nóng)民到農(nóng)民的農(nóng)村漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化過程，也是新型城鎮(zhèn)化過程的重要組成部分。農(nóng)民不離土不離鄉(xiāng)，繼續(xù)開展農(nóng)作活動，同時又做鎮(zhèn)民，成為城鎮(zhèn)居民的重要一員。這樣既保證農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)不受損失，又讓農(nóng)民享受城鎮(zhèn)化成果。城鎮(zhèn)化的漸進(jìn)式規(guī)律說明，在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建議推行自主城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，充分尊重民意，讓農(nóng)民自己做決策;可實行以農(nóng)民為主導(dǎo)，自己組織評估，自我進(jìn)行民主決策，自愿籌集資金，自主開工建設(shè)，自治實施管理。同時，根據(jù)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要，可將部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣擅?。這樣就可在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間找到一個新的動態(tài)平衡點，既有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，又能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
圖2.新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的漸進(jìn)式規(guī)律圖
03新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基本思路
3.1推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變
高質(zhì)量推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要實現(xiàn)五大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，即:城鎮(zhèn)化發(fā)展速度由“坐小汽車”的過程轉(zhuǎn)為“騎自行車”的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)由數(shù)量型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型;城鎮(zhèn)化發(fā)展過程由“一步到位”轉(zhuǎn)向“分步到位”，由激進(jìn)式轉(zhuǎn)向漸進(jìn)式;城鎮(zhèn)化發(fā)展后效由誘發(fā)“負(fù)效應(yīng)”轉(zhuǎn)為釋放“正能量”，由被動型轉(zhuǎn)為主動型;城鎮(zhèn)化發(fā)展動力由“地為本”轉(zhuǎn)為“人為本”，由以地為本轉(zhuǎn)向人地和諧;城鎮(zhèn)化發(fā)展的導(dǎo)向由“官至上”轉(zhuǎn)為“民至上”，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。最終實現(xiàn)由提速為主轉(zhuǎn)為提質(zhì)為上，由亞健康狀態(tài)轉(zhuǎn)向健康狀態(tài)的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變過程中，要突出城市群的主體地位，突出以人為本和提質(zhì)為上的核心思想，把城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展視為一種長期的奮斗過程。
3.2調(diào)整新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方針
高質(zhì)量推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方針為:突出引導(dǎo)發(fā)展城市群，嚴(yán)格控制超大城市和特大城市發(fā)展，合理發(fā)展大城市，鼓勵發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，形成城市群與大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展新格局。推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主體空間形態(tài)是城市群，把小城鎮(zhèn)作為中國推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)民市民化的重要基石和提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要手段。嚴(yán)控“兩大”(超大城市與特大城市)，激活“兩小”(小城市與小城鎮(zhèn))，抓穩(wěn)“組群”(城市群)，合理布局，均衡發(fā)展。將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方針納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，賦予法律地位。
3.3選擇新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的路徑
高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑可概括為“高效、低碳、生態(tài)、環(huán)保、節(jié)約、創(chuàng)新、智慧、平安”16字，通過環(huán)境友好型城市、低碳城市、生態(tài)文明城市、精明增長城市、創(chuàng)新型城市、資源節(jié)約型城市、智慧城市和平安城市建設(shè)，推動城市由亞健康轉(zhuǎn)變?yōu)榻】党鞘?圖3)。具體講，推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要采取以下八種路徑:一是高效城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)精明增長城市;二是低碳城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)減排高質(zhì)量推進(jìn)，建設(shè)低碳城市;三是生態(tài)城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)生態(tài)高質(zhì)量建設(shè)，建設(shè)生態(tài)文明城市;四是環(huán)保城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)環(huán)境高質(zhì)量改善，建設(shè)環(huán)境友好型城市;五是節(jié)約城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)資源高質(zhì)量集約利用，建設(shè)節(jié)水節(jié)地節(jié)能節(jié)材的資源節(jié)約型城市;六是創(chuàng)新城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)技術(shù)高質(zhì)量創(chuàng)新，建設(shè)創(chuàng)新型城市;七是智慧城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)知識高質(zhì)量生產(chǎn)，建設(shè)智慧城市;八是平安城鎮(zhèn)化路徑:促進(jìn)社會高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)平安城市。
圖3.中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的路徑示意圖
04 新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主要方向
4.1增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的整體協(xié)同性，提高城市群發(fā)展質(zhì)量
推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，要用系統(tǒng)性思維、全局化視野和協(xié)同作戰(zhàn)的智慧與能力，統(tǒng)一思想，凝聚共識，加強(qiáng)頂層設(shè)計、注重整體謀劃，形成系統(tǒng)設(shè)計、整體謀劃、協(xié)同推進(jìn)的局面。通過頂層設(shè)計與整體謀劃有機(jī)融合，形成整體協(xié)同性，推動新型城鎮(zhèn)化向更高質(zhì)量不斷邁進(jìn)。
提升新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展整體協(xié)同性的一個重要載體就是加快建設(shè)城市群，推動城市群內(nèi)部各城市之間規(guī)劃同編、產(chǎn)業(yè)同鏈、交通同網(wǎng)、市場同體、金融同城、生態(tài)同建、污染同治，實現(xiàn)城市群地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)一體化、基本公共服務(wù)一體化等，優(yōu)化城市群空間結(jié)構(gòu)、等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市群內(nèi)部中心城市的輻射帶動功能，加快發(fā)展城市群中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提升城市群發(fā)育程度與發(fā)展質(zhì)量。
4.2推動產(chǎn)城融合發(fā)展及城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，提升城市發(fā)展質(zhì)量
堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，繼續(xù)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動產(chǎn)城融合，以產(chǎn)促城，以城促產(chǎn)，產(chǎn)城互動，建立智慧低碳、多規(guī)合一、創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)城融合示范區(qū)，促進(jìn)城市集約緊湊發(fā)展。進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在推動城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時，拉動城市高質(zhì)量建設(shè)，不斷激發(fā)城市發(fā)展的新動能，加快中高端服務(wù)業(yè)、智能制造、創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色低碳、人力資本服務(wù)、現(xiàn)代供應(yīng)鏈等領(lǐng)域率先發(fā)展，推動大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，推動城市制造向城市創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，城市速度向城市質(zhì)量轉(zhuǎn)變，制造大市向制造強(qiáng)市轉(zhuǎn)變。聚焦補(bǔ)好弱項短板，進(jìn)一步發(fā)揮好城市的輻射帶動作用，將大中城市的基本公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施延伸到中小城市，實現(xiàn)中小城市與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，同步提升城市和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和建設(shè)質(zhì)量。
4.3推動城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中的鄉(xiāng)村振興
城市與鄉(xiāng)村始終不可分割，城市病與鄉(xiāng)村病互為因果，互相傳染，城市病問題解決了，鄉(xiāng)村病自然得到治理。這就是為什么國家在制定新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的同時，推動實施鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的原因。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中，必須堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深刻把握實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義。一是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施逐步延伸到鄉(xiāng)村地區(qū)，以特色小鎮(zhèn)建設(shè)為突破口，加快鄉(xiāng)村振興進(jìn)程;二是借助城鄉(xiāng)人口流動趨勢，盤活鄉(xiāng)村閑置建設(shè)用地，解決資源錯配和供給錯位的結(jié)構(gòu)性矛盾，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)利用得到管控體系;三是建立農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，建立新型股份合作經(jīng)濟(jì);四是進(jìn)一步加快農(nóng)村土地制度改革步伐，制定穩(wěn)定的土地政策，加速農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力;五是建設(shè)一批國家鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，從實驗示范中提煉實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效模式，為實現(xiàn)城市現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
4.4因地制宜地確定不同類型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展區(qū)的主體功能
考慮到我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的地域差異顯著，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展客觀上要因地制宜、因類指導(dǎo)，可將全國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域劃分為城市群地區(qū)(I)、糧食主產(chǎn)區(qū)(II)、農(nóng)林牧地區(qū)(III)、連片扶貧區(qū)(IV)、民族自治區(qū)(V)共5大高質(zhì)量發(fā)展類型區(qū)和47個亞區(qū)
(圖4)，五大功能區(qū)的地位如圖5所示。其中:城市群地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)(I)重點承載城鎮(zhèn)化發(fā)展主體功能、城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體功能和民生改善保障功能;糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)(II)承擔(dān)優(yōu)先保障國家糧食安全主體功能、積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化功能和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興功能;農(nóng)林牧地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)(III)承擔(dān)推進(jìn)農(nóng)林牧綜合發(fā)展主體功能、有序推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展功能和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化功能;連片扶貧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)(IV)承擔(dān)扶貧開發(fā)與脫貧致富主體功能、推進(jìn)基于脫貧致富的城鎮(zhèn)化功能和保護(hù)山地生態(tài)環(huán)境和協(xié)調(diào)山區(qū)人地關(guān)系功能;民族自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)(V)承擔(dān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與社會穩(wěn)定的主體功能和傳承少數(shù)民族文化的功能。
圖4.中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的功能分區(qū)示意圖
圖5.中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展功能區(qū)的發(fā)展地位對比圖
4.5創(chuàng)新體制機(jī)制，將高質(zhì)量發(fā)展貫穿到新型城鎮(zhèn)化試點的全過程始終
到目前為止，中國已經(jīng)開展了246個國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點城市(鎮(zhèn))，在“下放權(quán)限、創(chuàng)新機(jī)制、激發(fā)活力、提高效率”等體制機(jī)制創(chuàng)新方面取得階段性進(jìn)展，但與推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的要求相比相差甚遠(yuǎn)。需要進(jìn)一步深化改革，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制，包括新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶籍制度改革、土地制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、設(shè)市制度改革等，聚焦激發(fā)市場活力，深化城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制度改革。全力推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，努力讓中心城市的輻射帶動作用進(jìn)一步提升，讓縣城的集聚效應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，讓城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展紐帶功能進(jìn)一步得到發(fā)揮，促進(jìn)城向經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型互動發(fā)展。堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，繼續(xù)積極探索“小政府、大服務(wù)”的城市管理模式。破除“小馬拉大車”“大腳穿小鞋”等瓶頸制約，充分挖掘和激發(fā)城市的發(fā)展?jié)摿?，為新型城?zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大動力。
4.6規(guī)范建設(shè)特色小鎮(zhèn)，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基石
2017年12月國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號，2018年9月18日國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知(發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號)》。通知明確了規(guī)范建設(shè)特色小鎮(zhèn)、建立特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的基本機(jī)制。可見，發(fā)展特色小鎮(zhèn)是深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手和另外一個主體，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的堅實基石。建設(shè)特色小鎮(zhèn)可實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口鎮(zhèn)民化，就近就地城鎮(zhèn)化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，將城市先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施延伸到特色小鎮(zhèn)。但特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)一哄而上、變相圈地、產(chǎn)鎮(zhèn)分離等、特色不突出等現(xiàn)實問題，需要進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)特色小鎮(zhèn)，打造一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機(jī)制靈活的特色小鎮(zhèn)，這對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。未來特色小鎮(zhèn)建設(shè)要按照政府指導(dǎo)、市場主導(dǎo)、特色引導(dǎo)、布局疏導(dǎo)的基本原則，把特色和以特取勝擺在首位，把產(chǎn)業(yè)擺在優(yōu)先重要地位，把創(chuàng)新擺在突出重要地位，把提升品質(zhì)作為奮斗目標(biāo)。賦予特色小鎮(zhèn)相當(dāng)?shù)幕盍?，激發(fā)特色小鎮(zhèn)多元的動力，提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展的能力，強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)的競爭力，提升特色小鎮(zhèn)的輻射力。特色小鎮(zhèn)建設(shè)一定要規(guī)劃優(yōu)先，多規(guī)合一;因鎮(zhèn)制宜，因鎮(zhèn)施策;彰顯特色，以特取勝，以特制勝，防止千鎮(zhèn)一面;產(chǎn)鎮(zhèn)融合，有群有鏈，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的產(chǎn)鎮(zhèn)融合，避免產(chǎn)鎮(zhèn)分離，導(dǎo)致空心鎮(zhèn)、鬼鎮(zhèn)、爛尾鎮(zhèn)的出現(xiàn)。
4.7把新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域資源環(huán)境承載力有機(jī)結(jié)合起來
高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必然受到資源環(huán)境的約束與脅迫，而高質(zhì)量發(fā)展的一個重要體現(xiàn)就是不能超過區(qū)域資源環(huán)境承載能力。這就要求協(xié)調(diào)好新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)的相互制約與促進(jìn)關(guān)系，分析城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的資源環(huán)境效應(yīng)，揭示城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與資源環(huán)境交互脅迫機(jī)理與規(guī)律，動態(tài)分析二者相互脅迫的病理程度與動態(tài)閾值，隨時做出新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的資源環(huán)境預(yù)警，并提出相應(yīng)的調(diào)控方案與調(diào)控路徑。
05 結(jié)論與討論
(1)新時代背景下中國新型城鎮(zhèn)化突出強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，根本在于解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量“高不高”“好不好”、城鄉(xiāng)居民“滿意不滿意”等關(guān)鍵性問題，走出一條低資源消耗、低環(huán)境污染、低碳排放、高綜合效應(yīng)的集約型發(fā)展道路，實現(xiàn)高質(zhì)量的城市建設(shè)、高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、高質(zhì)量的公共服務(wù)、高質(zhì)量的人居環(huán)境、高質(zhì)量的城市管理和高質(zhì)量的市民化的有機(jī)統(tǒng)一。推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的四階段性規(guī)律和四漸進(jìn)式規(guī)律。需要堅持新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方針，即全面引導(dǎo)發(fā)展城市群，嚴(yán)格控制超大城市和特大城市，合理發(fā)展大城市，鼓勵發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，形成城市群與大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展新格局。
(2)高質(zhì)量推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點方向包括：增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的整體協(xié)同性，提高城市群發(fā)展質(zhì)量;推動產(chǎn)城深度融合發(fā)展，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提升城市發(fā)展品質(zhì)與質(zhì)量;推動城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興;突出因地制宜，明確不同類型地區(qū)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主體功能;創(chuàng)新體制機(jī)制，全過程推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展;量力而行，以特取勝，規(guī)范建設(shè)特色小鎮(zhèn)，夯實新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的基石;把新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域資源環(huán)境承載力及高質(zhì)量保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來。
(3)中國高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化既不同于歐美等發(fā)達(dá)國家的高度城鎮(zhèn)化，也不同于拉美國家的虛高度城鎮(zhèn)化，而是一個適合中國特殊國情和特殊發(fā)展階段的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。在中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是一場持久耐力賽，需要腳踏實地，打牢基礎(chǔ)，一步一個臺階。向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程不會一帆風(fēng)順，必須有序排除長期積累的城市病隱患，有效應(yīng)對外部不確定性的沖擊，為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造有利條件和環(huán)境。
