【摘要】德國非常重視保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的過程中,除了制定相關(guān)法律法規(guī)對其加以規(guī)范外,還特別制定并實施了生態(tài)補償政策:對采取有利于生態(tài)環(huán)境保護生產(chǎn)方式的農(nóng)戶或者其他為環(huán)境保護作出特別犧牲的相關(guān)主體給予一定的經(jīng)濟或者政策補償,以協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系,促進生態(tài)環(huán)境的改善。深入剖析德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策出臺的原因、具體內(nèi)容以及實踐的過程和結(jié)果,對于完善我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制,保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等具有十分重要的借鑒意義。

一、德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策出臺的背景

德國在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進過程中,生態(tài)環(huán)境問題日益突出,嚴重影響到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了解決日益突出的生態(tài)環(huán)境問題,德國不斷地調(diào)整農(nóng)業(yè)政策,把生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)容納入政策范圍。他們希望通過政策機制來引導(dǎo)農(nóng)民采取有利于生態(tài)環(huán)境保護的生產(chǎn)方式,以保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時,他們期望通過這一政策,來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度剩余、農(nóng)村的貧困化和低就業(yè)率等問題。

1. 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重

生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重,是德國出臺農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的首要因素。德國農(nóng)業(yè)的發(fā)展最初也是為了提高農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量以解決溫飽問題。為了提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量,德國開始在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中大量使用化肥、農(nóng)藥和飼料?；?、農(nóng)藥和飼料的大量使用雖然極大地提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,但同時帶來了生態(tài)環(huán)境問題,如土壤污染、鹽堿化、水體富營養(yǎng)化、地下水污染、飲用水污染、土壤板結(jié)、動植物病蟲害增多、農(nóng)業(yè)物種的多樣性降低、農(nóng)業(yè)垃圾污染、規(guī)?；?span id="ss2g8twpam" class='wp_keywordlink_affiliate'>養(yǎng)殖的禽畜糞便污染等。1 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn),不僅使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全受到威脅,而且直接制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,危及到生態(tài)安全,影響了人類與自然的和諧發(fā)展。

2. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余過多

出臺補償政策的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余過多也是一個重要的推動因素。自20世紀70年代中期以來,隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高,德國農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量大增,出現(xiàn)供過于求問題。2 在20世紀90年代,歐盟的糧食干庫存超過2000萬噸;奶制品庫存1000萬噸;牛肉庫存75萬噸;每周還在以1.5萬噸到2萬噸的速度增加。3 這給德國政府帶來了沉重的壓力,他們希望農(nóng)民降低農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出,以平衡農(nóng)產(chǎn)品供求市場,解決供過于求問題。在這種情況下,德國政府啟動了休耕、粗放經(jīng)營、退耕補助等計劃,對實施休耕、粗放經(jīng)營、退耕的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟補償,以鼓勵他們減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,達到減少農(nóng)產(chǎn)品供給的目的。

3. 農(nóng)村的貧困化和就業(yè)率降低

農(nóng)村的日益貧困化和低就業(yè)率也是推動德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策出臺的一個重要因素。農(nóng)業(yè)在德國屬于弱勢產(chǎn)業(yè),從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)民的收入明顯比城市居民低得多。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)革新和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)趧恿Φ男枨蟛粩鄿p少,就業(yè)機會和就業(yè)空間變得越來越小,農(nóng)民的失業(yè)率不斷上升。這不僅導(dǎo)致農(nóng)民收入減少,不斷貧困化,而且嚴重挫傷了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的積極性。農(nóng)民就業(yè)率下降和日益貧困化,不僅影響到農(nóng)村的發(fā)展,而且?guī)韲乐氐纳鐣栴}。于是,政府啟動了生態(tài)補償政計劃,對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)民給予一定的補償,以增加農(nóng)民的收入。

二、德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的實踐

德國非常重視農(nóng)業(yè)環(huán)境保護,在農(nóng)業(yè)政策中明確指出,農(nóng)業(yè)承擔著糧食生產(chǎn)、維護自然的生存基礎(chǔ)、保護自然景觀不受破壞和自然資源的持續(xù)利用等多項任務(wù)。4 從上世紀90年代開始,德國開始實施了一系列農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策,鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民從事有利于生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,取得了非常好的效果。

1. 補償?shù)膬?nèi)容

德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要包括三項內(nèi)容:第一,有機農(nóng)業(yè)。德國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展比較快,政府農(nóng)業(yè)部門對有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供免費咨詢和技術(shù)服務(wù)。符合補貼條件的農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè),要在每年5月15日前,向政府農(nóng)業(yè)部門提出補貼申請。農(nóng)業(yè)部門對補貼申請進行審查,審查后將核實的有關(guān)資料存檔,并對符合補貼條件的農(nóng)戶發(fā)放補貼。在德國,對有機農(nóng)產(chǎn)品進行認定是由社會檢測機構(gòu)負責(zé)的,這些檢測機構(gòu)是經(jīng)政府確認的私營企業(yè),實行收費服務(wù),對檢測合格的農(nóng)產(chǎn)品頒發(fā)有機農(nóng)產(chǎn)品證書。根據(jù)規(guī)定,農(nóng)戶和有機農(nóng)業(yè)企業(yè)每年必須接受1次嚴格檢查。有機農(nóng)業(yè)企業(yè)都加入相關(guān)協(xié)會,協(xié)會統(tǒng)一有機農(nóng)產(chǎn)品標識,規(guī)定規(guī)范化的生產(chǎn)模式,定期對有機農(nóng)業(yè)企業(yè)進行抽查,對抽查不合格的企業(yè)給予一定的處罰。農(nóng)場實行標準化生產(chǎn),必須符合有機農(nóng)業(yè)標準,農(nóng)產(chǎn)品貼有機食品標簽。(2)粗放型草場使用。對所有實行粗放使用并降低載畜量草場,同時大幅度減少化肥和農(nóng)藥的使用量且不轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐?給予一定的補貼。(3)多年生作物放棄使用除草劑。對于多年生作物,如葡萄、梨、蘋果等水果類作物,農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)如果放棄使用除草劑,可以給予一定的補貼。5

2. 補償?shù)姆绞?/h1>

德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實行政府補償為主、市場補償為輔的復(fù)合型補償機制。這種補償機制克服了單一補償機制的缺點,實現(xiàn)了政府補償和市場補償兩種機制在功能上的互補。補償?shù)木唧w形式有財政轉(zhuǎn)移支付、限額交易、直接支付和直接交易等。6 財政轉(zhuǎn)移支付是指通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式對提供農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)的主體給予補償,包括財力轉(zhuǎn)移支付和財政專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式。其最大特點是通過財政轉(zhuǎn)移支付手段為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償提供資金。限額交易是指國家或者政府給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞量設(shè)定一個界限或者限額,相關(guān)主體都要遵守,如果超過這個界限或者限額,就必須采取一定的保護措施來彌補對環(huán)境造成的損害。其最大特點是通過對超過環(huán)境破壞量界限或者限額部分的額度進行交易,以達到生態(tài)環(huán)境補償?shù)哪康?。直接支付是直接給提供生態(tài)服務(wù)的主體給予一定補償。這是最普通的一種補償方式,其最大特點是通過對具有生態(tài)保護功能的工程項目如退耕還林(還草)項目,提供資金支持,以達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。直接交易是指由生態(tài)服務(wù)的提供者和受益者雙方通過協(xié)商的方式就生態(tài)補償直接進行交易。在上述幾種補償方式中,財政轉(zhuǎn)移支付、限額交易和直接支付屬于政府補償,而直接交易屬于市場補償。這幾種不同的補償方式適用于不同的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。

3. 補償?shù)氖侄?/h1>

德國進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹饕侄问巧鷳B(tài)補貼,即對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中采取環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農(nóng)戶或者農(nóng)場主給予一定的補貼,以激勵他們保護生態(tài)環(huán)境的積極性。生態(tài)補貼計算的基礎(chǔ)是以前的收入和采取農(nóng)業(yè)環(huán)境保護措施所支出的費用。生態(tài)補貼包括有機農(nóng)業(yè)補貼、粗放型草場使用補貼和多年生農(nóng)作物放棄除草劑使用補貼等三種類型。這三種類型的生態(tài)補貼有嚴格的條件。其中,有機農(nóng)業(yè)補貼要求農(nóng)場的所有生產(chǎn)活動必須全部按照有機農(nóng)業(yè)的標準來進行,所有產(chǎn)品都要符合生態(tài)農(nóng)業(yè)標準,并貼有機食品標簽。粗放型草場使用補貼要求草場每公頃的載畜量不能超過1.4頭大牲畜,最少不少于0.3頭大牲畜;必須大幅度減少化肥和農(nóng)藥的使用,并且不能轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍? 多年生農(nóng)作物放棄除草劑使用補貼要求農(nóng)作物在生產(chǎn)中完全放棄使用除草劑。補貼的方式有三種。第一種是直接補貼。這是對降低支付價格的補償,包括常規(guī)補貼和特殊補貼兩部分。常規(guī)補貼是按照土地面積來計算的,農(nóng)業(yè)企業(yè)只要按照相關(guān)規(guī)定實行有利于環(huán)境保護的生產(chǎn)方式,就可以享受補貼,標準為每公頃300歐元。特殊補貼是對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對環(huán)境保護有特殊貢獻的農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)企業(yè)進行的一種補貼,如氣候差、坡度大、保護動物等,根據(jù)實際的支出或者損失來補貼。第二種是生態(tài)轉(zhuǎn)型補貼。政府對由傳統(tǒng)型經(jīng)營向生態(tài)型經(jīng)營轉(zhuǎn)型的農(nóng)場,給予轉(zhuǎn)型補貼。補貼的標準為:多年生農(nóng)作物每公頃950歐元;蔬菜每公頃480歐元;一般的種植業(yè)和綠地每公頃210歐元。另外,政府還對生態(tài)型農(nóng)場實行生態(tài)經(jīng)營維持補貼,以彌補生態(tài)型農(nóng)場從事生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營所減少的收入,保證生態(tài)農(nóng)場的正常運營。這種補貼按年進行,其標準為:蔬菜每公頃320歐元;一般的種植業(yè)和綠地生產(chǎn)每公頃160歐元;多年生農(nóng)作物每公頃560歐元。第三種是其他補貼。除了上述幾種農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼政策外,政府還實施其他農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼政策,如土地休耕補貼政策。該政策規(guī)定,全國10~33%的耕地實行休耕制度,休耕土地每公頃給予200~450歐元的補貼。又如退耕還林(草)政策。該政策規(guī)定,對于那些不適宜進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并造成水土流失的土地,可以退耕還林(草),由政府給予最長20年的補貼。8

4. 補償?shù)某绦?/h1>

德國對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)定了嚴格的程序,一般包括下面幾個階段。第一,申請與檢測。德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償程序的啟動實行當事人申請主義,即農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)要得到政府提供的生態(tài)補償,必須主動提出補償申請。符合生態(tài)補償條件的農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè),首先要在網(wǎng)上申請,填寫申請表。然后由地方行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)申請補償?shù)霓r(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)對土壤背景值、TN、TP等指標進行檢測。檢測取樣的規(guī)則為每2公頃1個樣,每個樣(包括氮、磷、鉀等)收取12~15歐元檢測費。檢測每三年進行一次。第二,檢測評估。國家農(nóng)業(yè)部委托地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會具體負責(zé)對申請補償農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)的檢測進行評估。地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會在對申請補償?shù)耐寥辣尘爸岛蜆悠返冗M行檢測后,出具檢測報告。對于檢測合格的農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè),報州農(nóng)業(yè)部門進行審批。第三,補償。州農(nóng)業(yè)部門審批通過后,對合格的農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)由相應(yīng)的補償主體按照有關(guān)標準進行補償。

德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的實施,取得了明顯的成效。通過實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策,人們的環(huán)境保護意識明顯增強,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境明顯改善。調(diào)查顯示,德國在1998年至2003年的5年時間內(nèi),化肥的使用量雖然減少了9%,但糧食產(chǎn)量仍然增加了近10%。此外,農(nóng)業(yè)生態(tài)補償措施對于耕地質(zhì)量的保護和糧食綜合生產(chǎn)力的提高等也發(fā)揮了非常明顯的作用。氮元素的利用率明顯提高,從補償政策實施前的27%提高到接近最大值的80%,明顯降低了氮元素等對環(huán)境的污染程度,9 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進一步向良性方面發(fā)展。

三、德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策對中國的啟示

和德國一樣,我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展也經(jīng)歷了滿足溫飽、支持工業(yè)發(fā)展的過程,在這一過程中大量使用化肥、農(nóng)藥和飼料等。這雖然提高了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,但同時帶來嚴重的生態(tài)環(huán)境問題,嚴重影響了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和市場競爭力,制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。與德國相比,我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制還很不完善。因此,有必要借鑒德國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策。

1. 制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和政策

目前,我國在退耕還林還草、保護性耕作、糧食直補等方面進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試點,取得了一定成效。但對于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中減少化肥、農(nóng)藥的使用、施用有機肥、秸稈還田等環(huán)境友好型生產(chǎn)措施的相關(guān)補償法律和政策很不完善,難以調(diào)動農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的積極性。從總體上來看,我國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償領(lǐng)域還缺乏相關(guān)的強制性法律法規(guī)和政策。因此,要制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和政策,建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)挠行C制。在法律方面,重點需要制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例、自然資源保護法、土壤污染防治法、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法、垃圾處理法、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟促進法等環(huán)境保護單項法律法規(guī),為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護提供明確的法律依據(jù)。在政策方面,重點要加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全等方面的支持,鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民進行清潔生產(chǎn);結(jié)合各地的實際情況,促進各地制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范,推廣普及環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),實現(xiàn)節(jié)本增效;對于采取環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)戶給予補貼,引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù),發(fā)展資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)。

2. 以項目為依托,實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償

依托項目實施補償是德國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的一條成功經(jīng)驗。我國在退耕還林還草、保護性耕作、農(nóng)村沼氣建設(shè)等方面通過項目支持的形式實施生態(tài)補償,取得比較好的效果,但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他領(lǐng)域卻沒有實施生態(tài)補償項目。針對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中存在的突出環(huán)境問題,應(yīng)當盡快實施生態(tài)補償項目,引導(dǎo)農(nóng)民采取環(huán)境友好型生產(chǎn)和生活方式,促進生態(tài)環(huán)境的改善。當前,農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的重點是廢棄物綜合利用,10 主要包括：第一,化肥、農(nóng)藥減少施用生態(tài)補償項目。對于按照技術(shù)標準要求合理減少化肥、農(nóng)藥使用量的農(nóng)戶可以給予一定的補償。第二,農(nóng)作物秸稈綜合利用生態(tài)補償項目。對于稻田保護性耕作、秸稈粉碎還田、秸稈生物反應(yīng)碳肥利用、秸稈青貯飼料和氣化燃用等,可以給予一定的補償,以鼓勵農(nóng)民對農(nóng)作物秸稈綜合利用。第三,禽畜糞便資源化利用生態(tài)補償項目。目前,我國已經(jīng)實施對禽畜糞便資源化利用的沼氣補償項目,應(yīng)當對禽畜糞便的其他資源化利用特別是養(yǎng)殖污水資源化利用和固體禽畜糞便肥料化利用等也實施補償,以鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民對禽畜糞便資源化利用。

3. 建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償示范區(qū)制度

建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償示范區(qū),發(fā)揮示范區(qū)的示范和輻射作用,是德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的另一條成功經(jīng)驗。我國可以借鑒德國這一做法,以重點流域、水源保護區(qū)和水生態(tài)功能區(qū)為試點,建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償示范區(qū)。11 在示范區(qū)內(nèi),制定具有法律約束力的限定性農(nóng)業(yè)技術(shù)規(guī)范,對農(nóng)民的生產(chǎn)生活行為進行約束和限制。同時,對在種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中采取資源節(jié)約型和環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農(nóng)民給予一定的補償。開展鄉(xiāng)村清潔示范工程。以村為單位,修建農(nóng)村生活垃圾收集和堆漚設(shè)施、污水處理池、田間廢棄物處理池等設(shè)施,對農(nóng)村生產(chǎn)和生活垃圾進行收集,進行無害化處理和綜合利用,以減少其對環(huán)境的污染,實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的清潔化。